16 Nordisk og internasjonalt samarbeid
16.1 Nordisk samarbeid – harmonisering av samepolitikken
Samene som urfolk lever i fire land: Norge, Sverige, Finland
og Russland. Samene har alltid lagt stor vekt på samarbeid
på tvers av landegrensene. I utviklingen av en helhetlig
samepolitikk er det også viktig å se de samiske
spørsmålene i et nordisk perspektiv.
16.1.1 Nytt nordisk samarbeid om samiske spørsmål
5. april 2000 ble det opprettet et fast samarbeid mellom
de ansvarlige ministrene for samiske spørsmål
i Finland, Sverige og Norge. Det er en hovedmålsetting
for dette nye samarbeidet at det skal bidra til å sikre
samisk kultur og språk og gjøre det lettere å komme
fram til samordning av nasjonale tiltak og fellesprosjekter. For å få god
orientering, drøfting og behandling av samiske spørsmål
av felles nordisk interesse, ble det besluttet at ministrene skal
møtes regelmessig. To viktige saker som ble drøftet,
var nye samarbeidsformer på nordisk nivå for samiske
spørsmål og arbeidet med sikte på en
nordisk samekonvensjon. I tilknytning til det nye samarbeidet møtes
også sameministrene og presidentene ved sametingene i Finland,
Sverige og Norge til regelmessige fellesmøter for orientering,
drøfting og behandling av samiske spørsmål
som berører felles nordiske interesser. Målsettingen
med det nye samarbeidet er å styrke og utvikle det samiske
folks språk, kultur, næringer og samfunnsliv.
Dette samarbeidet, og ministrenes regelmessige møter
om samiske spørsmål skal ha nær tilknytning
til Nordisk Ministerråd. Det første fellesmøtet
med sametingspresidentene ble avholdt høsten 2000. Tema
for møtet var fremtidige samarbeidsformer, arbeidet med
sikte på en nordisk samekonvensjon, samerettsutredningene
i Finland, Sverige og Norge, situasjonen for skoltesamene (østsamene)
og enkelte spørsmål knyttet til samisk høyere
utdanning.
Ansvaret for sammenkalling og ledelse av ministermøtene
skal gå på omgang mellom de tre landene. I 2001
har Sverige sekretariatsfunksjonen.
16.1.2 Nordisk samarbeidsorgan for same- og reindriftsspørsmål
Nordisk samarbeidsorgan for same- og reindriftsspørsmål
ble opprettet ved Kgl. res. av 26. juni 1964 på grunnlag
av Nordisk Råds rek. Nr 13/1962 for behandling
av felles same- og reindriftsspørsmål. Dette samarbeidsorganet
skal være et kontaktorgan på embetsnivå mellom
de tre landenes regjeringer for informasjon og diskusjon av felles
reindriftsspørsmål og samiske spørsmål
generelt. Samarbeidsorganet fungerer som sekretariat for det nye
nordiske samarbeidet fra 2000. Det landet som har formannskapet
i Nordisk samarbeidsorgan for same- og reindriftsspørsmål,
ivaretar sekretariatsfunksjonene for ministermøtene og
møtene mellom ministrene og sametingspresidentene. Samarbeidsorganet
skal informere Nordisk Ministerråds sekretariat om de sakene
som tas opp i møtene. Forslag til nye vedtekter og nytt
navn til samarbeidsorganet er under utforming.
16.1.3 Nordisk samekonvensjon
Under Nordisk Råds 46. sesjon i Reykjavik i 1995 ble
det avholdt et ministermøte om samiske saker. Ministrene
fra Finland, Sverige og Norge fremmet et initiativ til å starte
arbeidet med sikte på en samekonvensjon.
Det ble nedsatt en arbeidsgruppe med deltakelse fra de ulike
departementene og sametingene i de enkelte landene og med mandat å utrede
på hvilke områder man ser behov og grunnlag for
et nærmere samarbeid. Arbeidet ble organisert i samarbeid
med Samerådet. I juni 1998 ble det fremlagt en rapport
om behovet og grunnlaget for en nordisk samekonvensjon.
På ministermøtet 5. april 2000 besluttet
ministrene i de tre landene at rapporten skulle sendes på høring
i de respektive landene. Høringsinstansene anbefaler at
det arbeides videre med sikte på en samekonvensjon og at
et ekspertutvalg får i oppgave å se nærmere
på en del sentrale sider ved en slik konvensjon.
16.1.4 Samisk parlamentarisk råd
Samisk parlamentarisk råd ble vedtatt opprettet av de
tre sametingene i 1996. I 1997 undertegnet lederne for sametingene
en avtale om å formalisere samarbeidet. Man så et
behov for et felles organ som arena for diskusjoner i saker som
angår felles spørsmål og politikkutforming.
Den 2. mars 2000 undertegnet sametingene i Finland og Norge denne
avtalen. Sverige står foreløpig utenfor.
Samisk parlamentarisk råd skal bidra til samordning
i saker som berører samer i flere stater eller samene som
ett folk, samt bidra til utviklingen av praktiske samarbeidsformer
mellom sametingene. Videre har man et håp om at rådet
vil få en aktiv rolle i arbeidet med FNs urfolkserklæring, etableringen
av et permanent forum for urfolk i FN, urfolkssaker i Barentssamarbeidet
og i arbeidet overfor Arktisk råd.
16.2 Internasjonalt urfolkssamarbeid
Internasjonal virksomhet omfatter flere faser:
informasjon om prosesser og beslutninger
forberedelser forut for møter og konferanser
deltakelse på møter og konferanser
oppfølging av møter og konferanser
I Norge er det en etablert praksis at interesseorganisasjoner,
institusjoner og ressurspersoner ofte trekkes inn i en eller flere
av de nevnte fasene av internasjonalt arbeid. Når det gjelder
Sametingets spesielle stilling som folkevalgt organ, er det viktig å sikre
Sametinget innflytelse og at Sametingets kompetanse blir benyttet.
For regjeringen har det lenge vært viktig å ha nær
kontakt med Sametinget i internasjonale urfolkssaker. I tillegg
til de verdifulle bidragene Sametinget kan gi på disse
områdene, vil et nært samarbeid gi et viktig signal
internasjonalt og kunne tjene som eksempel for andre lands regjeringer.
Fra Sametingets side er det uttrykt ønske om å kunne
engasjere seg mer i alle de nevnte fasene i internasjonalt arbeid.
Det gjelder særlig urfolkssaker, men også i øvrige
saker som er av interesse for samepolitikken, herunder kvinners
og barns situasjon.
Sametinget har ingen formell rettslig status med hensyn til å representere
Norge ved internasjonale forhandlinger. I den grad representanter fra
Sametinget skal kunne forhandle eller delta på vegne av
den norske stat, vil dette skje gjennom oppnevnelse i norske forhandlingsdelegasjoner.
Regjeringen legger stor vekt på at internasjonale urfolksspørsmål
drøftes og forhandles gjennom et nært samvirke
mellom regjeringen og urfolksrepresentanter. Norske holdninger til
internasjonale urfolksspørsmål utformes derfor
i nært samarbeid med Sametinget. Det legges også stor vekt
på at Sametinget i den grad det er mulig skal være
representert i internasjonale sammenhenger hvor urfolksspørsmål
står på dagsorden. Sametinget har vært
representert i den norske delegasjonen i de mest aktuelle internasjonale
saker som gjelder urfolks rettigheter.
16.2.1 FNs erklæring om urfolks rettigheter
I 1982 opprettet FNs økonomiske og sosiale råd (ECOSOC)
en arbeidsgruppe for urfolk som består av fem medlemmer
fra FNs underkommisjon for forhindring av diskriminering og beskyttelse
av minoriteter. Arbeidsgruppens mandat er å rette søkelyset
på urfolks situasjon verden over, og å fremme
forslag til internasjonale rettslige standarder for nasjonalstatenes
politikk overfor urfolk. Gruppen har fremmet et utkast til FN-erklæring om
urfolks rettigheter. En internasjonal erklæring har, i
motsetning til internasjonale konvensjoner, ingen juridisk bindende
virkning for statene.
Utkastet til erklæring om urfolks rettigheter inneholder
en rekke bestemmelser som utelukkende gjelder for urfolk, og er
i så måte unikt i FN-sammenheng. Det er første
gang et menneskerettighetsforum i FN utarbeider standarder spesielt for
urfolk.
I erklæringsutkastet finnes blant annet bestemmelser
om urfolks rettigheter knyttet til språk, religion, kultur,
utdanning, landrettigheter, selvstyreordninger mv. Utkastet har
i flere år vært gjenstand for forhandlinger mellom
stater i en arbeidsgruppe nedsatt av FNs menneskerettighetskommisjon,
der urfolksrepresentanter og andre involverte organisasjoner har
observatørstatus.
Arbeidsgruppen har hatt liten fremgang, og en rekke spørsmål
gjenstår. Et av de særlig vanskelige spørsmålene
gjelder urfolks rett til selvbestemmelse og hva som ligger i dette
begrepet. Dette spørsmålet er nærmere
drøftet i kap. 4.
Norge har deltatt fra starten av forhandlingene, med en delegasjon
bestående av representanter fra Utenriksdepartementet,
Kommunal- og regionaldepartementet og Sametinget. Under forhandlingsrunden
om urfolkserklæringen i 2000 valgte Sametinget å ikke
delta i den norske delegasjonen. Bakgrunnen for dette var misnøye
med prosessen forut for de internasjonale forhandlingene og med de
norske posisjonene i forhold til spørsmålet om selvbestemmelse.
Regjeringen vil i forkant av framtidige forhandlingsmøter
ta sikte på å få til en mer formell prosess og
en bedre dialog med Sametinget. Regjeringen vil delta aktivt i fortsettelsen
for å få sluttført forhandlingene, og
vil arbeide for at erklæringen kan bidra til en styrking
av vernet for verdens urfolk. I denne sammenheng vil regjeringen
holde nær kontakt med andre stater med sikte på å få fortgang
i arbeidet.
16.2.1.1 Artikkel 3 i utkastet til FN-erklæring om urfolks
rettigheter
Utkastet til FN-erklæring om urfolks rettigheter inneholder
også en artikkel om urfolks rett til selvbestemmelse (artikkel
3), som er formulert på samme måte som en bestemmelse
om folkenes rett til selvbestemmelse i de to FN-konvensjonene av
1966 om hhv. økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
og sivile og politiske rettigheter. Denne bestemmelsen ble formulert
med avkoloniseringen for øyet der nasjonal frigjøring
var det sentrale. Knapt noen stater har i forhandlingene vært
villig til å akseptere dette forslaget uten endringer eller presiseringer.
På forhandlingsmøtet om FN-erklæringen
om urfolk i Genève i november 2000 uttalte den norske delegasjonen
at retten til selvbestemmelse er en rettighet som skal utøves
innenfor eksisterende uavhengige og demokratiske stater. Det ble
videre uttrykt at i denne sammenhengen omfatter selvbestemmelsesretten
urfolkenes rett til å delta på alle beslutningsnivåer
i saker som gjelder lovgivning og administrasjon, og i arbeidet
med å opprettholde og utvikle sine politiske og økonomiske
systemer. En del urfolksrepresentanter oppfattet dette som uakseptable
begrensninger på urfolks rett til selvbestemmelse. Dette
ble begrunnet med at det i folkeretten er et anerkjent prinsipp
at alle folk har rett til selvbestemmelse. Fra urfolks side hevdes det
at det ikke er ønskelig å begrense selvbestemmelsesretten
for urfolk til å gjelde bare innenfor eksisterende stater,
fordi urfolk må ha den samme retten som alle andre folk
har.
16.2.2 Permanent forum for urfolksspørsmål
Regjeringen har deltatt aktivt i arbeidet med opprettelse av
permanent forum for urfolksspørsmål innen FN.
Arbeidsgruppen for urfolk, WGIP, under FNs Underkommisjon for fremme
av og beskyttelse av menneskerettigheter, har arbeidet med å komme
frem til konkrete forslag. Forslaget ble utarbeidet av en arbeidsgruppe
nedsatt av FNs Menneskerettighetskommisjon. Norge hadde formannskapet
i denne arbeidsgruppen da arbeidet ble sluttført. ECOSOC
(FNs økonomiske og sosiale råd) vedtok i juli
2000 å opprette et Permanent forum for urfolksspørsmål.
Det antas at forumets første møte vil bli holdt
i 2002. Forumet skal være et ekspertorgan med medlemmer
fra myndigheter og fra urfolk. Forumet skal bestå av 16
representanter, 8 nominert av FNs medlemsstater og valgt av ECOSOC,
og 8 utpekt av ECOSOCs formann etter konsultasjoner med urfolksorganisasjoner
og grupper. I arbeidet med å utpeke urfolksrepresentanter
spiller Samerådet, som frivillig organisasjon, en aktiv
rolle. I tillegg til forumets faste 16 representanter vil FNs medlemsstater,
urfolksorganisasjoner og andre frivillige organisasjoner, FN-organisasjoner
osv. ha observatørstatus ved forumets møter.
Forumet skal behandle saker innenfor ECOSOCs mandat, dvs. saker
som angår verdens urfolk innenfor økonomisk og
sosial utvikling, kultur, utdanning, helse og menneskerettigheter.
Opprettelse av forumet vil nødvendiggjøre en gjennomgang
av de eksisterende mekanismer som arbeider med urfolksspørsmål,
bl.a. WGIP. Det må også tas stilling til hvor
sekretariatet for forumet skal plasseres.
16.2.3 Opprettelse av en spesialrapportør for urfolk
FNs Menneskerettighetskommisjon vedtok på sin siste
sesjon å opprette en spesialrapportør for urfolk.
Norge var medforslagsstiller til forslaget. I mandatet heter det
at spesialrapportøren skal rapportere til Kommisjonen om
menneskerettighetssituasjonen for urfolk. Han/hun forutsettes å innhente
informasjon fra både stater og urfolk. Spesialrapportøren
skal også komme med anbefalinger og forslag til tiltak
som kan hindre brudd på urfolks menneskerettigheter.
16.2.4 Barentssamarbeidet
Innenfor Barentssamarbeidet har urfolksspørsmål en
viktig plass. I Barentsregionen lever tre urfolk – samer,
nenetser og vepsere. Få steder i verden er det et så nært
samarbeid urfolkene i mellom, på tvers av landegrensene.
Det er også nær kontakt til regjeringsnivået
i deltakerlandene Norge, Sverige, Finland og Russland. Representanter
for urfolk deltar på alle felter innen Barentssamarbeidet.
Det er opprettet et eget regionalt samarbeidsorgan mellom urfolkene.
I 1999 utarbeidet urfolksgruppen en handlingsplan for urfolkene
i Barentsregionen. Prioriterte oppgaver er tiltak for å styrke og
bevare urfolkenes språk, kultur, deres tradisjonelle nærings-
og håndverksvirksomhet, samt arbeide for økonomisk
utvikling. Forbedring av levekår og helse for urfolkene
på russisk side er en annen viktig oppgave.
Urfolksamarbeidet i Barentsregionen er et regionalt samarbeid
som foregår på urfolkenes egne premisser. Sametinget
på norsk side og norske kommuner med samisk befolkning
spiller en aktiv rolle. Fra statlig side støttes arbeidet
gjennom finansiering av tiltak og prosjekter, og ved at urfolkene
blir hørt i alle viktige samarbeidsspørsmål.
Barentsrådet vedtok på sitt møte i
mars 1999 å inkludere ungdomspolitikk som et av sine utviklingsområder.
I juni 1999 ble det etablert en arbeidsgruppe med representanter
fra de departementene i Finland, Russland, Sverige, Danmark, Island
og Norge som har ansvaret for ungdomspolitiske spørsmål.
Det er også etablert nettverk for samarbeid mellom ungdomsorganisasjoner
og grupper i regionen (Barents Regional Youth Forum). Urfolksungdom
har egne representanter i nettverket.
En handlingsplan ble vedtatt på Ungdomsministerkonferansen
i Tromsø i mai 2001. Gjennom handlingsplanen skal det stimuleres
til samarbeidsprosjekter i Barentsregionen, spesielt til samarbeid
mellom urfolksungdom. Prosjekter som fremmer urfolkenes kultur vil
bli prioriterte. Det vil bli lagt vekt på utvikling av
informasjon til ungdom. Gjennom et samarbeid landene i mellom, skal
levekår kartlegges og forskningssamarbeidet styrkes.
Det nordiske samarbeidet på kulturområdet er, innenfor
rammen av Barentssamarbeidet, utvidet til å omfatte den
samiske befolkning på Kola. Med de bånd som knytter
den samiske befolkning sammen, er dette et samarbeid som bør
fortsette. Det er også et uttrykk for det nære
naboskap som i nord eksisterer mellom Norge og Russland. Samarbeidet
med andre urfolksgrupper på Kola bør videreføres.
16.2.5 Arktisk Råd
Det formaliserte samarbeidet mellom de arktiske landene er relativt
nytt. Samarbeidet om en felles miljøvernstrategi (Arctic
Environmental Protection Strategy – AEPS) i Arktis startet
for ca. 10 år siden. Da Arktisk Råd ble
opprettet i 1996 var det for å utvide det arktiske samarbeidet
til også å omfatte økonomisk, sosial
og kulturell utvikling i nord. Anerkjennelse av urfolkenes spesielle
kunnskaper og den betydning videreføringen av disse har
for forståelsen av de arktiske samfunn, står sentralt
i ministerdeklarasjonen om etableringen av Arktisk Råd.
Full involvering og aktiv deltakelse av representanter for urfolk
er også et sentralt anliggende for det arktiske samarbeidet.
Arktisk Råd er det eneste regionale samarbeidsorganet
som omfatter alle de åtte arktiske land; de fem nordiske,
USA, Canada og Russland. Et spesielt trekk ved Arktisk Råd
er at urfolksorganisasjoner i Arktis kan få status som
permanente deltakere. De permanente deltakere har anledning til å delta
på alle møter og aktiviteter i regi av Arktisk
Råd. Seks urfolksorganisasjoner har pr. i dag slik status.
Disse er Samerådet, Inuit Circumpolar Conference (ICC),
Russian Association of Indigenous Peoples of the North (RAIPON)
Aleut International Association (AIA), Arctic Athabaskan Council
og Gwich’in Council International.
Arktisk Råds urfolkssekretariat i København
er opprettet for å bistå de permanente deltakerne
faglig og praktisk i forbindelse med deres deltakelse i Arktisk
Råd.
Arktisk Råd har fem faste programmer som administreres
av en arbeidsgruppe for hvert program. Disse er:
Det arktiske miljøovervåkingsprogrammet (AMAP)
Programmet for bevaring av arktisk fauna og flora (CAFF)
Beredskapsprogram for utslipp ved ulykker (EPPR)
Program for beskyttelse av det marine miljø (PAME)
Programmet for bærekraftig utvikling (SDP)
De permanente deltakerne deltar aktivt på arbeidsgruppemøter,
og er med på å initiere ulike prosjekter. Ofte
er en eller flere av urfolksorganisasjonene prosjektansvarlig sammen
med arbeidsgruppen. Dette er tilfelle både når
det gjelder et biodiversitetsprosjekt og et helse/miljø-prosjekt
i Russland.
Samerådet har tatt initiativ til prosjekter om kystfiske
og innlandsfiske innenfor rammen av Arktisk Råds Program
for bærekraftig utvikling. Norge legger vekt på at
urfolkene får anledning til å delta aktivt i det
arktiske samarbeidet. I 2000 ble det for første gang opprettet
en egen underpost på statsbudsjettet med en bevilgning
på kr 250 000 til støtte til urfolks
deltakelse i Arktisk Råd. Denne bevilgningen skal i første
rekke gå til de samiske og russiske urfolksrepresentantene.
For 2001 er det bevilget kr 400 000.
Regjeringen koordinerer de norske forberedelsene til ministermøtene
i Arktisk Råd som holdes annethvert år og til
møtene på embetsnivå som holdes to til
tre ganger i året. Foruten ulike fagdepartementer er Sametinget
og Landsdelsutvalget involvert i forberedelsesprosessen. Sommeren 1999
ble det startet et ettårig prosjekt for utvikling av en
nasjonal strategi for bærekraftig utvikling i nord i relasjon
til Arktisk Råds program for bærekraftig utvikling.
Sametinget har deltatt i styringsgruppen for prosjektet. Innenfor
rammen av prosjektet ble det avholdt internasjonale seminarer på tre
områder av spesiell interesse for Norge. Disse var innenfor
olje og gass, levende marine ressurser og reindrift. På bakgrunn
av erfaringene og anbefalingene fra reindriftseminaret, har Arktisk
Råd godkjent et norsk prosjektforslag om bærekraftig reindrift.
Regjeringen anser det som viktig at Sametinget blir konsultert
og deltar i det arktiske samarbeidet. Sametingspresidenten blir
derfor invitert til å være med på Arktisk
Råds ministermøter. Det er et ønske om å videreføre
og styrke dialogen med Sametinget for å sikre at samiske
synspunkter reflekteres i norsk politikk overfor Arktisk Råd.
16.2.6 Ressursmessige og strukturelle rammer for Sametingets internasjonale deltakelse
Internasjonalt engasjement og deltakelse er ressurskrevende.
Regjeringens tilskudd til Sametingets internasjonale virksomhet
går i dag i sin helhet til Sametingets deltakelse i relevante
fora i FN. Sametinget har vist til at økt engasjement vil
kreve større rammer for å dekke økte
reiseutgifter og større bemanning i Sametingets administrasjon. Sametinget
har også vist til at opprettelse av et kontor i Oslo vil
redusere utgiftene når det gjelder internasjonalt arbeid
og internasjonale kontakter.
Prosessen i forbindelse med opprettelsen av FNs urfolksforum
er i stor grad avsluttet. Det må derfor antas at arbeidsmengden
for Sametinget i denne sammenhengen vil reduseres noe. Spørsmålet
om opprettelse av et kontor for Sametinget i Oslo må utredes
nærmere.
Utenriksdepartementet har kontakt med Sametinget på en
rekke ulike fagområder. Her er det behov for rutiner og
strukturer som sikrer en best mulig koordinering.
16.2.7 Presentasjon av samisk kunst og kultur i utlandet
Samiske forhold er en naturlig del av presentasjonen av Norge
og norske forhold i utlandet. Medvirkning av samiske kunstnere og
kulturinstitusjoner i profilerings- og kulturarbeidet er en naturlig og
selvfølgelig del i vår kulturutveksling med utlandet.
Utenriksdepartementet produserer en artikkelserie om norske forhold
rettet mot utenlandske målgrupper. Utenriksstasjonene benytter
artiklene aktivt i sin Norgespresentasjon, og serien er også tilgjengelig
elektronisk. I serien inngår en artikkel om samene i Norge.
Videre har det vært naturlig å støtte
samisk deltakelse i relevante internasjonale møteplasser,
ved konferanser om minoriteter og lignende. Det er for eksempel
gitt reisestøtte til samisk deltakelse i Paris på et
internasjonalt seminar om minoritetsspråk.
I Utenriksdepartemenets kulturutveksling med utlandet inngår
profesjonelle samiske kunstnere og samiske kulturuttrykk. Kunstnere
som Mari Boine ble for eksempel benyttet i kultursatsingen Bethlehem
2000 og gruppen Jienat vil medvirke under rasismekonferansen i Sør-Afrika
høsten 2001.
I kulturutvekslingen med land i sør kan sa-miske kulturinnslag
ha spesiell interesse og relevans. Det kan i denne forbindelse nevnes
et interessant utstillingskonsept som vil vise arbeider av samtidskunstnere
fra urfolk i Guatemala, Venezuela og samene i Norge. Utstillingen
skal først og fremst vises i Venezuela, men det kan også bli
aktuelt med visninger i Guatemala og Norge.
16.3 Tiltak
Regjeringen vil i samråd
med Sametinget utarbeide prosedyrer og strukturer for konsultasjoner
med tanke på internasjonalt urfolksarbeid i FN og ILO.
Det opprettes et intern samarbeidsgruppe i Utenriksdepartementet
som, sammen med Sametinget, skal utarbeide nødvendige strukturer og
rutiner for samarbeidet mellom Sametinget og Utenriksdepartementet.