8 Departementets vurderinger
8.1 Innledning
Lovutvalgets forslag har vært utgangspunkt for departementets
arbeid med proposisjonen og de konsultasjoner som har vært
ført med Sametinget og NRL. I dette kapittelet vil det
bli redegjort for departementets vurderinger når det gjelder
de ulike sidene ved Reindriftslovutvalgets forslag. I den forbindelse
vil noen av de synspunkter som er framkommet under høringen
og konsultasjonene bli presentert og kommentert.
Gjeldende reindriftslov er fra 1978. Loven var gjenstand for
revisjon i 1996. Dette revisjonsarbeidet hadde sin bakgrunn i forhold
vedrørende beitesituasjonen i Finnmark, rettighetsforholdene
i sørområdene og den samepolitiske utvikling som
tilsa oppnevningsmyndighet for Sametinget i forhold til de styrende
organer. Bestemmelser om styring, forvaltning og interne forhold
ble i liten grad viet oppmerksomhet. Slik det er redegjort for i
kapittel 2 foran, ble det i forbindelse med reindriftsavtaleforhandlingene
for avtaleåret 1998-99 bestemt at et utvalg skulle oppnevnes
for å vurdere sistnevnte forhold nærmere. Det
var forutsatt at mer grunnleggende rettighetsmessige spørsmål
skulle behandles av et nytt samerettsutvalg.
Som nevnt omfattet ikke utvalgets mandat alle forhold ved dagens
lov. Det er likevel en betydelig revisjon som er foretatt og som
fremmes i denne proposisjonen. Dette gjelder både lovens
innhold og struktur.
Selv om det har gått en del tid siden lovutvalget la
frem sin utredning, har departementet valgt å holde seg
til de avgrensninger som lå i utvalgets mandat. Det er
flere årsaker til dette. For det første vil en
mer omfattende revisjon av loven kreve nye utredninger og vurderinger.
Videre må det tas hensyn til at det for tiden pågår
et arbeid i regi av det nye samerettsutvalget som vil kunne ha vesentlig betydning
for de lovspørsmål som gjenstår. Dette innebærer
at fremleggelsen av forslag som berører reindriftens interne
forhold måtte utsettes ytterligere.
Departementet vil i den forbindelse påpeke at det nye
samerettsutvalget skal utrede spørsmålene omkring
den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder
retten til, og disponering og bruk av land og vann i de samiske
bruksområdene utenfor Finmark fylke. Utvalget skal også utrede
og komme med forslag til hvordan man skal trygge den samiske befolknings
muligheter til å utnytte naturressursene i sine bruksområder,
samtidig som man anerkjenner den ikke-samiske befolkningens interesser.
Særlig skal reindriftens arealbruk og rettigheter vurderes,
med sikte på å kunne opprettholde og utvikle en
bærekraftig reindriftsnæring.
Landbruks- og matdepartementet har ved brev til Samerettsutvalget
konkret tatt opp spørsmålet om reindriftslovens
bestemmelser om ansvar for skade kan bli gjenstand for nærmere
vurdering i tilknytning til Samerettsutvalgets arbeid. Det dreier
seg her om et forholdsvis omfattende erstatningsansvar som det kan
være hensiktsmessig å se på i lys av
den generelle erstatningsmessige utvikling. NRL og Sametinget har
under konsultasjonene påpekt behovet for en snarlig endring
i disse bestemmelsene.
Departementet er innforstått med at Samerettsutvalgets
arbeid kan gjøre det nødvendig å vurdere nye
endringer i reindriftsloven. Når Samerettsutvalgets forslag
foreligger, vil departementet komme tilbake til spørsmålet
om forholdet til reindriftsloven og oppfølging av de områder
som ikke er gjenstand for revisjon nå.
Reindriftslovutvalgets forslag når det gjelder den offentlige
forvaltningen er ikke vurdert i denne omgang. Det vises til omtalen
under kapittel 8.21.
Nedenfor følger departementets vurderinger både
i forhold til lovens struktur og oppbygging, de premisser som utvalget
har lagt til grunn for sitt arbeid, samt vurderinger av enkeltbestemmelser
i utvalgets lovforslag. Som nevnt innledningsvis, vil det i tilknytning
til de enkelte områder bli redegjort for høringsinstansenes
syn samt resultater fra konsultasjonene. En del av høringsinstansenes kommentarer
er også knyttet opp mot merknadene til de enkelte bestemmelser
i utkastet i kapittel 10. Dette vil for det meste gjelde detaljspørsmål og
forhold av mer teknisk karakter.
8.2 Lovens struktur og oppbygging
Gjennom sitt arbeid med de spørsmål som var omfattet
av mandatet, fant utvalget det nødvendig med en redaksjonell
revisjon av 1978-lovens oppbygging. Det ble således foretatt
en oppsplitting og omplassering av flere av paragrafene med det
siktemål å få et mer oversiktlig regelverk.
Utvalget har også bevisst tatt det valg å ta mest
mulig inn i loven, og i liten grad forutsatt regulering ved forskrift.
Sør-Trøndelag og Hedmark
reinsamelag, Reindriftssjefen og områdestyrene for Troms
og Nordland
gir i sine uttalelser uttrykk for at utvalgets
forslag er svært detaljert. Etter deres oppfatning vil
det være mer hensiktsmessig å formulere loven
noe mer generelt, for så å kunne gi utfyllende
bestemmelser i form av forskrifter, blant annet for å fange opp
regionale forskjeller.
Reindriftsstyret
gir
for sin del uttrykk for at nettopp fordi det er store regionale
forskjeller kan man vanskelig lage en enklest mulig lov. Dette ville
i så fall overlate svært mye myndighet til forvaltningen.
Etter Reindriftsstyrets oppfatning må de forhold som utvalget
har sett på, som blant annet gjelder rettigheter og plikter
reineierne i mellom, reguleres i lov og ikke i forskrift. Dette
under henvisning til at et lovarbeid, slik Reindriftsstyret ser
det, er mer grundig enn et forskriftsarbeid, og at regler gitt ved
lov er mer synlig og har bedre forarbeider.
I Justisdepartementets veileder
Lovteknikk
og lovforberedelse
sies det følgende når
det gjelder valg mellom lov og forskrift:
«Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité har
i Innst.S. nr. 296 (1995-96) gitt en relativt bred drøftelse
av spørsmål som gjelder forvaltningens bruk av
forskrifter. Komitéen fremhever at utstrakt bruk av delegering
av myndighet til å gi forskrifter er nødvendig
i dagens samfunn, men understreker samtidig at det i mange tilfeller
er grunn til å utvise varsomhet med bruken av forskriftshjemler.
Et utgangspunkt er at alle spørsmål som er av
en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem,
bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift.
Flere forhold vil være av betydning for vurderingen
i denne sammenheng. Foruten rent politiske hensyn kan særlig
forholdet til borgernes sikkerhet fremheves. Jo mer inngripende
tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve
at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av
det konkrete tiltaket.
Rettssikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende
saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering. Stortingets
kontroll- og konstitusjonskomité uttaler i Innst.S. nr.
296 (1995-96) at det generelt er særlig grunn til å vise
varsomhet ved bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler
som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Rettigheter og plikter
bør i størst mulig grad fremgå av loven.
En fordel ved å bruke lovs form er at lov er den rettskilden
som brukeren lettest kan skaffe seg adgang til. Dette hensynet ble
f. eks. tillagt stor vekt da man i den nye folketrygdloven valgte å ta
inn store deler av det regelverket som tidligere hadde vært å finne
i forskrifter, se drøftelsen i NOU 1990:20 s. 79-80.
På den annen side kan tekniske detaljregler ofte med
fordel plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis
bare retter seg til en avgrenset brukergruppe (fagpersonale). Det
samme kan ofte gjelde hvis det må ventes hyppige endringer
i regelverket. Dette hensynet er imidlertid ikke avgjørende
uten videre, jf. f.eks. skatte- og trygdelovgivningen. Står
man fritt, kan det være aktuelt å fastsette regelverket
som forskrifter i en prøveperiode, og på grunnlag
av erfaring deretter fremme forslag om regulering i form av lov.»
Etter
departementets
syn taler gode
grunner for at bestemmelsene om reindriften i størst mulig grad
tas inn i selve loven slik at det bare i begrenset grad vil være
nødvendig å utferdige forskrifter. Etter departementets
syn vil dette, ikke minst for næringen selv, være
enklere og mer oversiktlig å forholde seg til. Departementet
er derfor enig i utvalgets prinsipper og vurderinger når
det gjelder valg av lovteknisk løsning. Departementet har
vurdert om det på noen områder bør være
en adgang til gjennom forskrift å fastsette bestemmelser
som avviker fra loven for på den måten å kunne
gi rom for regionale forskjeller som måtte gjøre
seg gjeldende. Blant annet har departementet sett på kapittel
4 om utøvelse av reindrift og kapittel 5 om merking. Departementet
har imidlertid funnet betenkeligheter ved dette. Bestemmelsene slik
de er foreslått representerer på mange måter
grunnelementer i reindriften, og som bør gjelde over alt hvor
reindrift foregår. Når det gjelder alminnelige regler
om utøvelse av reindrift, vil det for øvrig gjennom
bruksreglene kunne gis utfyllende regler om dette for blant annet å presisere
det nærmere innholdet ut fra driftsforholdene i de ulike
distrikter. En forutsetning må være at slike regler
ikke kommer i strid med de grunnprinsipper som loven nedfeller.
Utvalget tok forholdsvis tidlig i sitt arbeid opp med departementet
behovet for en redaksjonell gjennomgang og opprydding i loven. Departementet
gav sin tilslutning til dette, og har i hovedsak fulgt de redaksjonelle
løsninger som her er valgt.
8.3 Lovens generelle utgangspunkt
For Reindriftslovutvalget har blant annet følgende forutsetninger
ligget til grunn for forslagene:
Lovens bestemmelser må bygge
på kulturen og tradisjonene innenfor reindriften.
Lovens bestemmelser skal gi grunnlag for internt selvstyre
samtidig som rettssikkerheten for den enkelte utøver blir
ivaretatt.
Opprettholde ordningen med at mange kan eie rein, og dermed
bevare sin tilknytning til næringen.
Lovens bestemmelser skal bidra til å legge grunnlag
for en reindrift tilpasset naturgrunnlaget.
Høringsinstansene er i all hovedsak positive til at samisk
kultur og tradisjon i reindriften vektlegges ved utformingen av
bestemmelsene.
Sametinget
understreker
betydningen av at lovforslaget har utgangspunkt i tradisjonell reindriftskultur
og den sedvanemessige organiseringen av reindriften. Noen høringsinstanser
gir imidlertid uttrykk for at utvalget i sine vurderinger har hatt
et for sterkt nordsamisk perspektiv slik at det som særkjenner den
sørsamiske reindriften kommer i bakgrunnen.
Fylkesmannen i Nord-Trøndelag
kommer
inn på dette.
Områdestyret
i Nord-Trøndelag
stiller seg uforstående
til utvalgets bruk av nordsamiske og et tilsvarende fravær
av sørsamiske termer og begrep, og framhever at dette er
forhold som man må ta med seg ved vurderingen av Reindriftslovutvalgets
utredning.
Departementet
ser det som viktig og
nødvendig at samisk kultur og tradisjon står sentralt
ved utformingen av reindriftsloven for på den måten å bidra til å oppfylle
vedtatte politiske målsettinger. I «Politisk plattform
for en flertallsregjering» er det sagt følgende:
«Vi vil føre en samepolitikk som
skal tjene den samiske befolkningen slik at samisk språk,
kultur og samfunnsliv skal ha en sikker framtid i Norge. Kulturlivet
er en viktig kraft for å styrke identiteten, samtidig som
det bidrar til levende lokalsamfunn.»
Det er i betydelig grad forskjeller mellom reindriften i de ulike
deler av landet. En ny lov må ta høyde for dette
slik at bestemmelsene lar seg anvende over alt. Departementet mener
det foreliggende forslag gjør det. Departementet har som nevnt
vurdert å åpne en adgang for regionale avvik,
men er kommet til at dette ikke er nødvendig eller hensiktsmessig.
Lovutvalget har i noen lovparagrafer foreslått at samiske
uttrykk tas inn i overskriften. Dette ble gjort i de tilfeller der
disse ble ansett for å være mest dekkende for
bestemmelsens innhold. Departementet er imidlertid av den oppfatning
at det i en offisiell norskspråklig lovtekst ikke bør
tas inn samiske uttrykk utover det som strengt tatt er nødvendig.
Det må også påpekes at både
lovtekst og proposisjonen skal oversettes til samisk. På den
bakgrunn har departementet kommet til at det kun blir det samiske
uttrykket
siida
som benyttes i lovteksten.
Når det gjelder det interne selvstyret, framhever
Norske Reindriftsamers Landsforbund
viktigheten
av at reindriftssamene selv i større grad skal kunne regulere
interne forhold og organisere den daglige driften i tråd
med reindriftssamiske sedvaner, tradisjoner og rettsoppfatninger.
Noen høringsinstanser presiserer at sentrale myndigheter
vil måtte ha et overordnet ansvar for reindriften.
Fylkesmannen i Finnmark
gir i den forbindelse uttrykk
for at det ikke er noe mål i seg selv at staten skal detaljstyre
reindriften. Staten ved sine politiske myndigheter er imidlertid
ansvarlig for utviklingen av reindriftsnæringen, og kan
ikke fraskrive seg ansvaret og mulighetene til overordnet styring.
En av statens viktigste funksjoner er, etter fylkesmannens oppfatning, å påse
at reindriften foregår på en økologisk
bærekraftig måte både av hensyn til reindriften
selv og av hensyn til naturen og andre brukerinteresser. Noen framholder
også at myndighetene ellers må ha mulighet til å gripe
inn der det interne selvstyret svikter eller andre samfunnsinteresser
gjør det nødvendig.
Regjeringsadvokaten
reiser
på den bakgrunn spørsmål om det ikke
bør innarbeides flere hjemler for offentlig intervensjon
i de tilfeller hvor de privatrettslige organene ikke gjør
det loven foreskriver eller opptrer på tvers av overordnede
interesser.
Departementet
er enig i at det i stor
grad bør legges til rette for et næringsmessig
selvstyre, men at dette må kombineres med regler som gjør
det mulig for myndighetene å ivareta sitt ansvar for at reindriften
kan utvikle seg som en økologisk, økonomisk og
kulturelt bærekraftig næring. Dette er også nødvendig
av hensyn til internasjonale forpliktelser. Forholdet mellom næringsmessig
selvstyre og myndighetenes ansvar for at reindriften blir bærekraftig
har vært en utfordring i utformingen av politikken frem
til nå, og vil også være det i tiden
fremover. Det er viktig å ivareta de ulike hensynene på en
god måte av hensyn til legitimitet og troverdighet både
i reindriften og i forhold til andre brukerinteresser. Det må i
denne forbindelse tas hensyn til konklusjonene i Riksrevisjonens
undersøkelse «Bærekraftig bruk av reinbeiteressursene
i Finnmark, dokument nr. 3:12 (2003-2004).» Her blir det
bl.a. påpekt at det er behov for å fastsette mer
presise rammebetingelser for reindriften for å sikre en
bærekraftig utvikling. Departementet vil framheve at stabile
rammebetingelser er en nødvendig forutsetning for en bærekraftig reindrift.
Fastsetting av grenser mellom reinbeiteområder, distrikter
og siidaområder er en sentral del av dette arbeidet. Dette
arbeidet er i gang, og vil være et viktig bidrag for å få balanse
mellom reintall og beiteressurser.
Reindriftsnæringen har stor kunnskap om drifts- og beiteforhold,
og dermed forutsetninger for å vurdere hvor høyt
reintallet kan være i forhold til ressursgrunnlaget. Det
er imidlertid en del forhold som i enkelte områder kan
gripe inn og forstyrre naturgitte tilpasningsmønstre. Dette
må forstås med utgangspunkt i kombinasjonen av
kollektive rettigheter, uavklarte grenseforhold, et historisk høyt
antall utøvere, stort etableringspress samt kostnadsstrukturen
i næringen. I tillegg er reindriftsnæringen også en
moderne næring som anvender den teknologien som til en
hver tid er tilgjengelig og fornuftig å bruke. Det vil
derfor være behov for visse kontrollordninger, samt å legge
inn sikkerhetsventiler i loven for å fange opp de tilfeller
hvor det indre selvstyret ikke fungerer som forutsatt. En utfordring
blir å finne den rette balansen mellom intern og offentlig
styring. Reglene må også utformes slik at hensynet
til den enkeltes rettssikkerhet blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte.
Når det gjelder forutsetningen om at mange skal kunne
eie rein, påpeker
Fylkesmannen i Finnmark
og
Reindriftssjefen
at dette kan være
med på å øke presset på ressursene
og svekke grunnlaget for en økologisk og økonomisk
bærekraftig reindrift.
Departementet
ser det slik at reindriften
i utgangspunktet må ta stilling til slike strukturelle spørsmål.
En grunnleggende forutsetning er imidlertid at dette ikke kommer
i konflikt med de overordnede målsettinger om at reindriften
skal være økologisk og økonomisk bærekraftig.
At reindriftsutøvelsen må tilpasses naturgrunnlaget,
er et selvfølgelig utgangspunkt. Videre skal reindriften, etter
departementets oppfatning, fortsatt være en næring.
Den må kunne vise til produksjon og verdiskaping. Dersom
det blir for mange utøvere i næringen, vil det
svekke lønnsomheten. Dette skyldes ikke minst at kostnadsstrukturen
i reindriften krever en viss størrelse på driftsenheten
for at den skal bli lønnsom. Uten et solid økonomisk fundament,
vil reindriften langt på vei miste innhold og konsistens,
og dermed også bidra til at det faktiske grunnlaget for
den særlige beskyttelse reindriften og samiske kultur har,
svekkes. Etter departementets syn vil mange av de momentene som
vanskeliggjør fastsettelsen av reintallet, også gjøre
seg gjeldende når det gjelder antallet utøvere i
næringen. Det er derfor nødvendig å legge
opp til kontrollrutiner som kan sikre at ikke næringen totalt
sett får en tilpasning som svekker lønnsomheten.
Det vises til drøftelsene nedenfor.
8.4 Lovens formål
Utvalgets forslag til formålsbestemmelse er i hovedsak
en videreføring av formålsbestemmelsen i 1978-loven § 1.
På bakgrunn av at reindriftsloven i første rekke
gir regler om samisk reindrift, har utvalget foreslått
at det foretas en oppdeling av formålsparagrafen, slik
at utkastet § 1-1 gjelder lovens formål innenfor
det samiske reinbeiteområdet og § 1-3
reindrift ellers i landet. Ved en slik oppdeling får man
etter utvalgets oppfatning også klarere frem at loven skal
legge forholdene til rette for samisk reindrift i samsvar med Grunnloven § 110
a og Norges internasjonale forpliktelser, jf.
første ledd
.
Ordlyden er imidlertid foreslått noe endret for å gjøre
den klarere og mer i samsvar med hva slags regler loven faktisk
inneholder. Det er videre inntatt en henvisning til menneskerettsloven
av 21. mai 1999 nr. 30.
En del av høringsinstansene påpeker at forholdet
til øvrige samfunnsinteresser bør tydeliggjøres sterkere
i en formålsbestemmelse. Særlig er noen av kommunene
opptatt av dette hvor for eksempel
Vadsø kommune
framhever
at forvaltningen av reindriften ofte har stor betydning i forhold
til øvrige samfunnsinteresser, og at forhold som en i utgangspunktet
antar vil være et internt anliggende for reindriften kan
vise seg å ha betydning for samfunnet omkring.
Norges Bondelag
er kritisk til at lovutvalget
fremmer forslag i § 1-1 som innebærer at det vil
dreie seg om en ny formålsparagraf hvor reindriften som
samisk næring gis en eksklusiv og selvstendig beskyttelse.
Slike spørsmål hører etter Bondelagets
oppfatning under Samerettsutvalget.
Olje
-
og energidepartementet
mener bestemmelsen
framstår som unødig vidløftig, og at henvisning
til Grunnloven § 110 a og folkerettens regler ikke bør
inntas.
Advokatforeningen
gir uttrykk for
at bestemmelsen bør omarbeides og strammes inn slik at den
ikke virker som en reservedelsbestemmelse for uhensiktsmessige/manglende
bestemmelser i utkastet.
Sametinget
har foreslått
at følgende tas inn i formålsbestemmelsen:
«Myndighetene skal legge til rette for at
reindriftsnæring kan utøves i overensstemmelse med
samiske rettsoppfatninger og arbeidsmåter.»
Departementet
ser det som riktig og
nødvendig at hensynet til øvrige samfunnsinteresser
synliggjøres i en formålsbestemmelse. Den tilsvarende bestemmelse
i dagens lov gjør det, og departementet ser ikke noen grunn
til å endre dette. Reindriften er en del av det norske
samfunnet. Samisk reindrift skal bevares som et viktig grunnlag
for samisk kultur og samfunnsliv til gagn for reindriften selv og
samfunnet for øvrig. For øvrig kan ikke departementet
se at utvalgets forslag til formålsbestemmelse innebærer
realitetsendringer i forhold til det som følger av dagens
lov, og ulovfestet rett når det gjelder rettsgrunnlaget.
Om rettsgrunnlaget, se nedenfor.
Departementet er imidlertid av den oppfatning, og som noen av
høringsinstansene påpeker, at formålsbestemmelsen
både slik den er i dagens lov og i utkastet, er lang og
vidløftig. Departementet har derfor i sitt utkast forsøkt å utforme
en helt ny og kortfattet bestemmelse uten at noen endring i meningsinnholdet
er tilsiktet. Departementet mener også at de intensjoner
som ligger bak Sametingets forslag om tillegg i formålsbestemmelsen blir
ivaretatt gjennom disse formuleringer. Det vises til merknadene
til bestemmelsen i kapittel 10.
Etter departementets syn bør forholdet til folkeretten
tas ut av formålsbestemmelsen og omtales i en egen bestemmelse,
jf. § 3. Det vises til merknadene til § 3 vedrørende
ulikheter i oppfatningen mellom konsultasjonspartene når
det gjelder formuleringen om tolkningsprinsipper i forholdet mellom ILO-konvensjonen
nr. 169 og reindriftsloven.
I formålsparagrafen er det tatt inn en bestemmelse om
reindriftens arealer. Det vises til omtalen i kapittel 8.5 og merknadene
til § 1.
Departementets utkast har ikke en egen formålsparagraf
for reindrift utenfor det samiske reinbeiteområdet slik
som foreslått av utvalget. Bestemmelsen er tatt inn som
tredje ledd i § 1.
8.5 Reindriftens rettsgrunnlag og reindriftens arealer
En vurdering av spørsmål vedrørende
reindriftens rettsgrunnlag har ligget utenfor utvalgets mandat. Utvalget
har imidlertid foreslått at loven gir uttrykk for det som
er fastslått i rettspraksis, at reindriften har sitt grunnlag
i rettsstiftende bruk. Det vises til § 1-1 tredje
ledd og § 1-2 i utvalgets forslag.
Regjeringsadvokaten
reiser spørsmål
om betydningen og hensiktsmessigheten av slike bestemmelser. Det
anføres at bestemmelsene reelt sett kan bidra til å skape
usikkerhet ved at det kan synes som om reindriftsnæringen
etter disse bestemmelser skal kunne ha rettigheter som ikke framgår
av loven.
Advokatforeningen
har tatt
opp utvalgets begrepsbruk. I § 1-1 brukes uttrykket alders
tids bruk. I § 1-2 brukes uttrykket fra gammel tid
.
I § 3-1 brukes uttrykket fra
gammelt av. Det påpekes at denne vekslingen skjer uten
nærmere kommentarer med hensyn til innholdet av dem. Det
påpekes også at nyere Høyesterettspraksis
(Selbudommen Rt. 2001 s. 767 og Manndalendommen Rt. 2001 s. 1229)
nytter uttrykket alders tids bruk.
Sametinget
gir også uttrykk
for at begrepet alders tids bruk bør inn i en slik bestemmelse.
Departementet
legger til grunn at
det i dag er anerkjent i norsk rett at reindriften har sitt selvstendige
rettsgrunnlag uavhengig av loven basert på den bruk som
har vært utøvd i de områder reindrift
har foregått. Dette er fastslått i rettspraksis,
senest i Selbudommen nevnt ovenfor. Departementet er enig med utvalget
i at en bestemmelse med et slikt innhold, uttrykkelig bør
inntas i loven slik at det ikke oppstår tvil om dette prinsippet.
Når det gjelder Regjeringsadvokatens anførsel, vil
departementet framheve at loven ikke konstituerer reindriftsretten,
men gir en nærmere beskrivelse av innholdet i disse rettighetene.
Videre gir loven grunnlag for en regulering og styring av utøvelsen
på tilsvarende måte som for andre rettigheter
av opprinnelig karakter, for eksempel eiendomsretten eller allmenningsrettighetene.
Dette kan ikke være til hinder for at driftsgrupper innen reindriften
kan ha hevdet særskilte rettigheter utover det som følger
av selve loven. De alminnelige hevdsregler må gjelde for
reindriften på samme måte som for andre.
Departementet er enig med Advokatforeningen i at begrepsbruken
så langt det er mulig bør være konsekvent,
og at begrepet alders tids bruk er et uttrykk som både
er dekkende og innarbeidet. Når lovutvalget i § 1-2
har brukt uttrykket fra gammel tid, har dette sammenheng med at
det var det Samerettsutvalget foreslo i NOU 1997:4. Lovutvalgets
forslag har samme ordlyd som Samerettsutvalgets forslag. I Finnmarksloven
av 17. juni 2005 nyttes imidlertid nå begrepet alders tids
bruk. Når det gjelder § 3-1 i utvalgets forslag,
mener departementet at uttrykket
fra gammelt
av
representerer en distinksjon som kan være hensiktsmessig.
Den samiske reindriften forutsettes å finne sted der hvor
reindrift fra gammelt av har foregått. Om vilkårene
for etablering av reindriftsrett gjennom alders tids bruk foreligger,
må det bli opp til domstolene å avgjøre
ved eventuell tvist om dette. For øvrig er bestemmelsene
her noe omredigert i forhold til utvalgets forslag.
Utvalget har også i en del sammenhenger ellers kommet
inn på rettighetsmessige spørsmål og
gitt uttrykk for sitt syn. Departementet har tatt dette til etterretning,
og ikke foretatt noen nærmere vurdering av disse problemstillingene
i denne proposisjonen.
Sametinget har for øvrig foreslått følgende generelle
bestemmelse i loven:
«Ved utøvelse av offentlig myndighet
etter annen lovgivning skal myndighetene ta hensyn til nødvendigheten
av vern av samisk reindrift som grunnlag for samisk kultur og samfunnsliv.»
Departementet viser til at det er foreslått følgende
formulering i lovens formålsparagraf, § 1 annet
ledd:
«Ansvaret for sikring av arealene påhviler
både innehavere av reindriftsretten, øvrige rettighetshavere
og myndighetene.»
Dette er nytt i forhold til utvalgets forslag. Etter departementets
syn er det den norske stat som er forpliktet, men som gjennom lover,
forskrifter og retningslinjer må sørge for at
hensynet til reindriften blir ivaretatt også av kommuner
og fylkeskommuner. Regjeringen er innstilt på å følge
dette opp så langt som mulig.
Både Sametingets flertall og NRL har foreslått at
det etter ovennevnte formulering tilføyes følgende: «I
tillegg har myndighetene et særskilt ansvar for å ivareta
og sikre reindriftens arealer». Etter departementets syn
er denne tilføyelsen overflødig, og kan dessuten
svekke det ansvar som påhviler rettighetshaverne.
Det er en stor utfordring å skape forståelse
for reindriftens arealbehov og de konsekvenser ulike tiltak kan
få i forhold til reindriften. Bedre forståelse
skapes bl.a. gjennom kommunikasjon med berørte interesser,
det være seg både offentlige og private interesser.
Videre er det sentralt at ulike inngreps virkning innenfor reinbeiteland blir
dokumentert gjennom forskning. Departementet ønsker å prioritere
dette området i tiden fremover.
Regjeringen vil arbeide videre med å sikre reindriftens
arealer bedre. Arealpolitikken er under kontinuerlig utvikling.
I utvikling av lover og forskrifter som styrer arealbruken, er det
viktig at reindriftens interesser og behov blir synliggjort og ivaretatt.
Dette er særlig viktig i forbindelse med den pågående
revisjonen av plan- og bygningsloven. I arbeidet med en bedre sikring
av reindriftens arealer, vil Regjeringen sette i verk prosesser der
også andre samfunnssektorer vil bli trukket inn. Etter
Regjeringens vurdering er dette sentralt for at ulike interesser
og hensyn kan bli veid mot hverandre. Det pågående
arbeidet som er satt i gang for oppfølging av ekspropriasjonssøknadene for
Aursunden og Korssjøfjellet, er et konkret eksempel på hvordan
slike prosesser kan legges opp.
I løpet av de siste årene har det skjedd en
utvikling med frivillig avståelse av reindriftsrettigheter mot
vederlag. Dette har spesielt skjedd i tilknytning til utbygging
av vindmølleparker der distrikter har inngått
privatrettslige avtaler med utbygger. Avtalenes innhold er ofte
ikke kjent for andre enn avtalepartene, herunder den pris som oppnås. I
den forbindelse reiser det seg flere problemstillinger. For det
første er det et spørsmål om hvem som
har kompetanse til å inngå avtaler med bindende
virkning for øvrige reindriftsberettigede som blir berørt.
Hvilket kollektivt beslutningsnivå har kompetanse til å inngå en
slik bindende avtale: siidaen, distriktet eller området?
For det andre er det et spørsmål om forvaltningen
av de midler som tilføres reindriften gjennom avtalen.
Her har det hersket en del uklarheter, bl.a. om disse midlene skal
inngå i reindriftsfondet.
Departementet konstaterer at spørsmålet om kompetanse
til å inngå slike avtaler både er lite utredet
og rettslig komplisert. Det vil derfor bli tatt initiativ til å få denne
problemstillingen nærmere utredet.
Når det gjelder bruken av slike avtalemidler, har det
vært en del uklarheter om hvorvidt slike midler skal inn
på reindriftsfondet på samme måte som
midler som tilføres distriktet gjennom ekspropriasjon.
Etter departementets vurdering er det naturlig at også midler
som tilfaller distriktet eller siidaen gjennom avtaler skal inn
på reindriftsfondet. Dette er også i tråd
med formålet med reindriftsfondet. Det er imidlertid behov
for å få dette klarere presisert i reglene for
reindriftsfondet. Det vises i den forbindelse til § 47
og merknadene til denne bestemmelsen i kapittel 10.
8.6 Retten til å eie rein
Utvalget legger til grunn at bare personer av samisk ætt,
og som har rett til reinmerke, skal kunne eie rein innenfor det
samiske reinbeiteområdet, jf. utvalgets forslag §§ 4-1
og 7-3. Dette innebærer at man, foruten å være
av samisk ætt, ved lovens ikrafttreden må ha hatt
reindrift som hovednæring i samsvar med 1978-loven, eller
at foreldre eller besteforeldre har hatt reindrift som hovednæring.
Videre må reinen inngå i siidaandel eller sideordnet
rekrutteringsandel.
Utvalget forutsetter at dette skal gjelde alle eierformer for
rein, også for eksempel hold av rein på inngjerdet
innmark eller når en dyrepark har rein til framvisning.
Slikt hold av rein har etter dagens lov ikke vært ansett
som reindrift, og dermed ikke kommet inn under reindriftslovens bestemmelser.
Utvalgets forslag innebærer dermed en skjerpelse av adgangen
til å ha rein, og er begrunnet med et ønske om å skape
klarhet og å sikre at hold av rein har sin tilknytning
til samisk reindrift. Utvalget foreslår imidlertid at det
skal være en adgang til å gjøre unntak
fra bestemmelsene dersom særlige grunner foreligger, jf. § 4-1 tredje
ledd. Utvalget forutsetter at man bør være varsom
med å nekte dispensasjon i forhold til personer som i dag
eier rein uten å komme i konflikt med loven, men som ikke
vil ha en slik adgang etter ny lov.
Det har under høringen ikke framkommet vesentlige innvendinger
imot dette.
Departementet
slutter seg til utvalgets
forslag. Det er behov for klare regler, og etter 1978-loven har
det stadig oppstått spørsmål om hvilke
former for hold av rein som faller henholdsvis utenfor eller innenfor
lovens system. Som utvalget, forutsetter departementet at man bør
være varsom med å nekte dispensasjon i forhold
til personer som i dag eier rein uten å komme i konflikt
med loven, men som ikke vil ha en slik adgang etter ny lov. Etter departementets
syn er reindriften helt øst i Finnmark, hvor det er reist
spørsmål om vilkårene i § 3 første
ledd i dagens lov er oppfylt, et tilfelle som naturlig faller inn
under de formål som en unntaksbestemmelse skal fange opp.
For øvrig forutsettes unntaksbestemmelsen bare å få anvendelse
som en sikkerhetsventil i særskilte tilfeller. Til forskjell fra
utvalgets forslag, legges myndigheten til å dispensere
til reindriftsstyret. Dette gjøres for å få en så ensartet
praksis som mulig.
Det har i forbindelse med konsultasjonene vært reist
spørsmål i tilknytning til det tidligere verdesystemet,
og om slike ordninger kan etableres gjennom unntaksbestemmelsen.
Etter 1933-loven var det ikke uvanlig med et slikt system. Verdesystemet
innebar at fastboende eide noen rein, kalt sytingsrein, som ble
voktet innenfor flokken til en reindriftssame. Sametingets flertall
presiserer i sitt vedtak at de forutsetter at verdesystemet omfattes
av denne unntaksbestemmelsen.
Utvalget konstaterte for sin del at denne adgangen opphørte
gjennom ikrafttredelsen av 1978-loven. Det er ingen ting som tyder
på at utvalget hadde noen gjeninnføring av verdesystemet
i tankene.
Departementet presiserer at adgangen til dispensasjon ikke skal
innebære noen åpning for en reetablering av verdeliknende
forhold. Dette er et spørsmål som eventuelt må bli
gjenstand for en grundig vurdering, og som ikke faller innenfor denne
revisjon.
Et annet spørsmål som reiser seg i denne forbindelse,
er hvem som kan ha rein i siidaandel/sideordnet rekrutteringsandel,
jf. utvalgets forslag § 4-1 annet ledd og utkastet § 9
annet ledd. Etter hovedregelen kan man ikke eie rein uten at den inngår
i siidaandel/sideordnet rekrutteringsandel.
Utvalget har, i samsvar med dagens lov, lagt opp til at det er
en nærmere angitt slektskapskrets som kan ha rein i siidaandel,
jf. § 4 annet ledd i 1978-loven og § 4-9 i utvalgets
forslag. Utvalget har vurdert å ikke ha andre begrensninger
for å eie rein enn kravet om reinmerke i § 7-3.
Imidlertid konkluderte utvalget med at det med en så vid
personkrets kunne være vanskelig for lederen å motstå press
fra andre om å ha rein i siidaandelen. Det måtte
etter utvalgets syn også gis regler for hvem av reineierne
som skulle ha reindriftsrettigheter. Alle kan etter utvalgets oppfatning
ikke ha slike rettigheter.
Reindriftssjefen
har gitt uttrykk
for at loven ikke bør ha en slik konkret angivelse av hvem
som skal kunne ha rein i en ansvarlig enhet. På den måten vil
lederen i større grad bevisstgjøres med hensyn til
hvor mange vedkommende tar inn i enheten.
Sametinget
ser
heller ikke behov for en slik begrensning. Spørsmålet
har også vært oppe under konsultasjonene. Der
gikk både Sametinget og NRL inn for en endring som medfører
at det ikke konkret angis hvem som skal kunne ha rein i en ansvarlig
enhet.
Departementet
ser at det kan reises
spørsmål om en slik avgrensning er hensiktsmessig.
En adgang til å eie rein for en nærmere angitt
krets slik både dagens lov og utvalgets forslag gir anvisning
på, kan fort bli betraktet som en rettighet. Selv om det
formelt ikke er slik, kan det rent faktisk være vanskelig
for innehaver av ansvarlig enhet å nekte disse tilhold
i enheten.
Departementet er kommet til at en slik begrensning av personkretsen
ikke lenger bør opprettholdes. Det kan også pekes
på at utkastet § 10 annet ledd uttrykkelig tydeliggjør
at ansvarlig leder bestemmer hvem som får eie rein i andelen og
vedkommendes reintall. Gjennom dette forutsettes det at innehaver
av siidaandel under enhver omstendighet har et bevisst og reflektert
forhold til hvem som tas inn i siidaandelen. Etter dette legger
departementet til grunn at det ikke er behov for særskilte
regler om hvem som skal kunne utøve reindriftsrett.
Utvalget har i § 4-2 foreslått at det bare
er innehaver av siidaandel som må være bosatt
i Norge. Andre skal kunne eie rein uten å være
bosatt her.
Det har i høringen ikke framkommet vesentlige innvendinger
imot dette.
Departementet
er enig i at bosattkravet
bare skal gjelde for innehaveren av andelen. Det er i forhold til
han eller henne at formelle eller praktiske hensyn gjør
dette nødvendig. Dette gir grunnlag for fleksibilitet for
eksempel når det gjelder innehaverens barn. Som utvalget
peker på, er etablering på tvers av landegrensene
ikke uvanlig, og bosetting for eksempel i Sverige bør ikke
være til hinder for at man fortsatt kan eie rein i foreldrenes
flokk i Norge.
8.7 Siida
Et viktig forhold for utvalget har vært å gi
siidaen en plass i loven. De fleste høringsinstanser stiller seg
i utgangspunktet positive til at siidaen gis en framtredende rolle
i lovgivningssammenheng.
Norske Reindriftsamers
Landsforbund
er fornøyd med at siidabegrepet er foreslått
som grunnbegrep. Det påpekes imidlertid at det som fortsatt mangler
er benevnelser på grunnpilaren som en familiedrift er bygget
rundt – siiddaisit.
Fylkesmannen i
Finnmark
framhever at siidaens rolle utad er uklar, og at
det er spørsmål om hvor langt man kan gå i å lovfeste
regler for organiseringen av slike privatrettslige arbeidsfellesskap.
Områdestyret i Nordland
påpeker
at siidaens vekslende og uformelle struktur vanskelig kan formaliseres.
Regjeringsadvokaten
gir uttrykk for at
lovforslaget på disse punkter kan innebære økt
fokus på privatisering og eksklusive rettigheter som igjen
vil kunne føre til økte stridigheter internt.
Reindriftssjefen
reiser spørsmål
om hvordan den enkelte siidas areal nærmere skal defineres,
og gir uttrykk for at loven burde inneholde føringer på hvordan
dette skal skje.
Etter
departementets
syn kan det ikke
være tvilsomt at siidaen i dag er et viktig element i reindriftssamfunnet.
Dette tilsier en sentral plass også i lovgivningssammenheng.
Departementet viser til utvalgets omfattende redegjørelse
i kapittel 9 for siidaen som begrep og dens betydning sosialt, arbeidsmessig
og organisatorisk. Det vises også til NOU 2001:34
Samiske sedvaner og rettsoppfatninger
del
V
.
Som det framgår her, dreier
siidaen seg om slektskapsbaserte og svært fleksible organisasjonsformer
som innbefatter stor grad av individuell autonomi og situasjonsbestemt
lederskap. Tilsvarende organisasjoner finnes i andre arktiske befolkninger,
og de har sin naturlige forklaring i at svært skiftende
klima og ressurstilgang nødvendiggjør avpasning
av gruppestørrelser etter årssyklus.
Dette innebærer imidlertid utfordringer når
de lovgivningsmessige rammer skal fastlegges. For at et begrep skal
kunne ha rettslig betydning, må det blant annet ha et innhold
som i tilstrekkelig grad er presist. Siidaen må altså la
seg definere på en slik måte at den kan danne
basis for rettslige konstruksjoner. Samtidig skal fleksibiliteten
i størst mulig grad beholdes.
Etter departementets syn vil det ut fra definisjonen av siida
være klart hvem som utgjør personkretsen i siidaen.
Siidaen selv vil ha en oppfatning om hvem som til enhver tid inngår
i det fellesskapet den konkrete siidaen representerer. Det forutsettes
også at en siida utøver reindrift på bestemte arealer.
Som nevnt har det vært reist spørsmål
om hvordan dette areal skal avgrenses. Etter departementets oppfatning
ligger dette implisitt i konstateringen av at det foreligger en
bestemt siida. Siidaen er knyttet til et areal, og mangler arealet
foreligger det i prinsippet heller ingen siida. Erik Solem, tidligere
sorenskriver i Tana, skriver at det blant reindriftssamene er klare
oppfatninger om beitetrakters tilhørighet til bestemte
siidaer, både hva gjelder vinter- og sommerbeitene, og
at det er en kontinuitet i dette ved at disse går i arv.
Departementet har ikke holdepunkter for å anta at det ikke
fortsatt er slik i praksis. I de fleste sammenhenger må det framstå som
rimelig klart hvordan beitene fordeler seg mellom de ulike driftsgrupper
som måtte eksistere, og en nærmere avklaring må også finne sted
gjennom fastsettingen av reglene om beitebruk, jf. utkastet § 59.
Når det gjelder Regjeringsadvokatens anførsel
om at forslaget kan gi økt fokus på privatisering
og eksklusive rettigheter som igjen kan gi økte stridigheter
internt, er dette selvfølgelig en mulighet man ikke kan
se bort fra. Departementet tror imidlertid at overføring
av ansvar og ryddige prosesser i stor grad vil forebygge slike problemer.
Departementet er på det rene med at det for vår-,
høst- og vinterbeitene i Finnmark gjør seg gjeldende
en del særskilte problemstillinger, og som må følges
opp nærmere.
Når det gjelder spørsmål i tilknytning
til siidaens rettsevne/rettslige handleevne og partsevne/prosessuelle
handleevne, har utvalget drøftet dette under punkt 9.9.4
og det sies her:
«Det vanlige vil være at forvaltningsvedtak
retter seg mot en person (fysisk eller juridisk). Slik vil det normalt
også være innen reindriftsnæringen.
Særlige spørsmål oppstår
imidlertid i forhold til siidaen, som etter utvalgets forslag forutsettes å få en
sentral plass i loven, og det kan reises spørsmål
om i hvilken utstrekning fattede vedtak kan rette seg mot den. I
en større sammenheng blir det spørsmål
om siidaens rettsevne/rettslige handleevne og partsevne/prosessuelle
handleevne.
I utvalgets forslag til ny reindriftslov § 8-10 er
siida definert slik:
«Med siida forstås i denne lov en geografisk og
sosial gruppe av reineiere som utøver reindrift i fellesskap
på et bestemt areal. Denne lov skiller mellom sommersiida
og vintersiida. En sommersiida utøver reindrift i fellesskap
i hovedsak på sommer- og høstbeiteområdene. En
vintersiida utøver reindrift i fellesskap i hovedsak på vinterbeite-
og vårbeiteområdene.»
Det må trolig kunne legges til grunn at siidaen i seg
selv ikke uten videre har rettsevne/rettslig handleevne.
Det dreier seg om et fellesskap som er forholdsvis løst
basert og normalt uten formell struktur. Etter norsk rett kreves vanligvis
noe mer for at en slik sammenslutning skal kunne foreta rettslige
disposisjoner som binder de enkelte deltakerne. I forhold til stiftelser
og foreninger stilles det krav om organisasjonsform, en viss struktur
og fasthet for at slike skal ha partsevne i sivilprosessen. Dess fastere
organisasjonsstrukturen er, dess mer taler det for partsevne. En
formalisert medlemsskapsordning vil likeledes være et moment
for partsevne. I Rt. 1988 side 1161 ble det understreket at «partsevne» er
et relativt begrep, og at avgjørelsen av om partsevne foreligger
eller ikke, må treffes i forhold til hva saken gjelder.
I Rt. 2000 side 1578 ble det for eksempel kort konstatert at en
siidagruppe måtte ha adgang til å fremme erstatningskrav hvor
det var klart at nettopp denne definerte gruppen ble rammet av et
inngrep.
I de ulike sammenhenger vil siidaen kunne definere seg selv slik
at det er uttrykkelig klarlagt hvem som skal være ansvarlig.
I kontraktsforhold vil normalt dette være en forutsetning, idet
en avtalepart neppe vil finne det tilfredsstillende å forholde
seg til en mer eller mindre løs og til dels vekslende gruppe.
Tilsvarende dersom den skal søke om tillatelser, økonomiske tilskudd
mv., jf. 1978-loven § 12 annet ledd om godkjenning
av gjerder og anlegg samt forskrift om tilskudd til gjeterhytter
og andre reindriftsanlegg, jf. forskrift 17. juni 1999
om Reindriftens utviklingsfond kapittel 3. Ansvarsforholdet må være
entydig definert.
Vanskeligere vil det kunne være ved for eksempel hytter
og anlegg som er oppført på siidaens område
uten tillatelse, eller ved pålegg om reintallsreduksjon.
Hvem skal et rivingspålegg rettes mot? Hvem skal et vedtak
om reintallsreduksjon rettes mot når det er fastsatt et høyeste
reintall for siidaen?
Er det opprettet et styre for siidaen, vil et pålegg
om riving av anlegg kunne rettes mot det. I utkastet er det imidlertid
ikke lagt opp til at siidastyre skal være obligatorisk,
jf. utkastet § 8-11. Dersom ingen ansvarlig kan
identifiseres, må konsekvensen bli at riving uten videre kan
finne sted. I Ot. prp. nr. 28 (1994-95) er det sagt følgende
om dette:
«Vedtak om riving skal følge forvaltningslovens
regler, jf. ny § 35. Før riving eller
endring iverksettes skal normalt eieren av anlegget gis en frist
til selv å fjerne det. Dersom det ikke kan fastslås
hvem som er eier, kan reindriftsagronomen sette i verk fjerningen
uten slik frist, jf. forvaltningsloven § 16 tredje
ledd.»
Ved reintallsreduksjon vil nok et pålegg måtte
rette seg mot den enkelte reineier. Eiendomsretten til reinen er
individuell. Der hvor det er fastsatt et høyeste reintall
for den enkelte siidaandel, se utkastet § 9-4
femte ledd, vil reduksjonskravet gjelde det overskytende. Er det
ikke fastsatt noe slikt tall, må det skje en forholdsmessig
reduksjon i alle siidaandeler i siidaen. Det vises for øvrig
til utkastet § 9-4.
I forbindelse med tvangsmulkt og andre økonomiske sanksjoner,
vil det kunne være et problem dersom siidaen ikke har noen
eiendeler. Rettes mulkten/avgiften mot siidaen som sådan,
og ikke mot de enkelte reineiere i siidaen, er det bare siidaens
midler som kan brukes til oppfyllelse av kravet. Dette kan tale
for å stille krav om (en form for) siidakasse, jf. utkastet § 8-14.»
I og med at utvalget foreslår å gi siidaen
en mer sentral plass i den nye reindriftsloven, ønsket departementet å vurdere
mer inngående muligheten for å gjøre
siidaen til det operative og juridiske styringsnivået i
reindriftsloven. På den bakgrunn ble det i februar 2005
nedsatt en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere disse
forhold nærmere. Gruppen avga sin rapport i januar 2006.
Arbeidet viste seg etter hvert å være både
omfattende og komplekst, noe som medførte at det tok lengre
tid enn forutsatt.
Gruppen har hatt som viktig forutsetning for sine drøftelser
at de regler som eventuelt fastsettes ikke må medføre
unødvendige endringer av siidaen som et praktisk arbeidsfellesskap.
Gruppen har derfor ikke sett det som ønskelig å gi
detaljerte regler om siidaens organisering mv i større
grad enn det som er nødvendig for at den skal kunne utføre
visse oppgaver og roller. Gruppen anbefaler av den grunn heller
ikke at siidaen pålegges å organisere seg som
et selskap eller som andre kjente rettssubjekter. Gruppens vurderinger
og forslag er imidlertid at det bør lovfestes at siidaen
skal ha en fast representant for at den i større grad enn
i dag skal få rettslig handleevne. Videre anbefales det
at siidaen gis anledning til å foreslå hvordan
en reduksjon av reintallet skal foretas før eventuelt lovutvalgets
bestemmelser om reintallsreduksjon settes inn.
Departementet viser til utvalgets og gruppens drøftelser,
og kan ikke se at det foreligger alvorlige innvendinger mot at siidaen
gis en plass i loven slik som foreslått av utvalget. Departementet
har imidlertid forenklet noen av reglene om siidaen på bakgrunn
av utvalgets rapport samt innspill fra Sametinget og NRL under konsultasjonene.
Norske Reindriftsamers Landsforbund har i sin høringsuttalelse
tatt opp spørsmålet om rollen til den såkalte
siidaisit. Denne er å betrakte som en husbond i siidaen,
og er ikke valgt, men er leder i kraft av sin stilling som stor
reineier eller som den eldste eller mest innflytelsesrike på annen
måte. Departementet kan ikke se grunn til noen formalisering
av denne rollen i lovsammenheng. Forslaget slik det foreligger,
vil imidlertid etter departementets syn ikke være til hinder
for en videreføring av de uformelle strukturelle og institusjonelle elementene
som finnes i reindriftssamfunnet.
8.8 Siidaandel
Utvalget har foreslått innføring av begrepet
siidaandel. Med dette skal forstås en familiegruppe som
er en del av en siida, og som driver reindrift under ledelse av
en person eller ektefeller/samboere i fellesskap. Utvalget
har funnet det nødvendig fortsatt å ha en enhet
med en ansvarlig leder for på en klar måte kunne
forankre driftsansvar i forhold til andre reineiere, myndigheter
og øvrige samfunnsinteresser.
Høringsuttalelsene avspeiler litt forskjellige oppfatninger.
Advokatforeningen
slutter seg til Karen Marie Eira
Buljos særuttalelse hvor det gis uttrykk for at begrepene
siidaandel og rekrutteringsandel er en form for fornorskning.
Departementet
er enig i utvalgets
vurderinger. Det er nødvendig å tydeliggjøre
et driftsmessig ansvarsforhold. Samtidig er det viktig å tydeliggjøre
forankringen i det fellesskapet siidaen utgjør, noe som
dagens driftsenhetsbegrep ikke gjør. Det har vært
en utfordring for utvalget å finne et begrep som skal være
dekkende for de underliggende realiteter og fungere rettsteknisk.
Et mindretall i utvalget foreslo
bearadoallo
og
definerer dette på samme måte som flertallet definerer
siidaandel. Flertallet var enig i at det er en parallell, men kom
til at det kunne gi uriktige assosiasjoner i forhold til de regler
som utvalget foreslår når det gjelder nyetablering
innenfor siidaen (se nedenfor). Poenget er å framheve med
tydelighet det forhold at det her er tale om en del av en siida.
Departementet slutter seg på den bakgrunn til utvalgets forslag
om å bruke begrepet siidaandel. På bakgrunn av
innspill under konsultasjonene, har imidlertid departementet valgt å presisere
at det med en siidaandel, i tillegg til familiegruppe, også forstås
en enkeltperson som del av en siida.
8.9 Etablering av siidaandel
Etter utvalgets forslag skal ansvarlige ledere av siidaandeler
ved enstemmighet kunne beslutte at det skal etableres en ny siidaandel
i siidaen under ledelse av en utpekt person som er myndig og fyller
lovens generelle krav. Denne adgangen gjelder i første
rekke i sommersiidaen, idet det er en forutsetning for etablering
av ny siidaandel at det er fastsatt øvre reintall for siidaen.
For sommersiidaen
skal
det i henhold
til bruksreglene fastsettes høyeste reintall, jf. §§ 9-1
og 9-4 i utvalgets forslag. Er det også fastsatt høyeste
reintall for vintersiidaen, kan lederne for siidaandelene innenfor
denne siidaen bli enige om opprettelse av ny siidaandel.
Selv om reintallet forutsettes holdt innenfor det øvre
reintall som er bestemt for siidaen, uttrykker enkelte høringsinstanser
bekymring for at ordningen kan være reintallsdrivende der
hvor et sterkt etableringspress gjør seg gjeldende.
Fylkesmannen i Finnmark
påpeker
at i siidaer med mange unge som ønsker å etablere
seg i reindriften, vil det være et betydelig sosialt press
for å opprette nye andeler, noe som kan føre til
overetablering og redusert avkastning for alle. For å sikre økologisk
og økonomisk bærekraft bør det etter
fylkesmannens mening opprettholdes en form for etableringskontroll.
Reindriftssjefen
uttrykker på tilsvarende
måte bekymring for at det kan finne sted en overetablering
med reintallspress til følge.
Andre ser det ikke slik. Blant annet gir
Ytre Troms
Reinsamelag
uttrykk for at ingen ansvarlig siida vil være
interessert i å utarme egne beiteressurser.
Reindriftsstyret
påpeker at nye
siidaandeler ikke kan opprettes før høyeste reintall
for siidaen er fastsatt. Opprettelse av nye siidaandeler forutsetter
enighet og enstemmighet, samt at reintallet må holdes innenfor
det reintallet som er bestemt for siidaen. Reindriftsstyret legger
også til grunn at reineierne neppe har noe ønske
om å fordele knappe goder som reintall på for
mange.
Departementet
vil påpeke
at dette er vanskelige spørsmål. Etter departementets
syn bør imidlertid det naturlige utgangspunkt være
at reindriften selv regulerer tilgangen til næringen. Dessuten
vil det etter departementets syn i de fleste tilfeller ligge en
effektiv begrensning i kravet om enstemmighet. En forutsetning er
likevel at det er fastsatt ytre rammebetingelser for reindriften
i form av et øvre reintall for siidaen. Departementet slutter
seg dermed til utvalgets forslag på dette punkt.
Etter utvalgets forslag skal områdestyret ved etablering
av ny siidaandel kontrollere at de formelle vilkår er oppfylt.
Etter departementets syn bør områdestyret også foreta
en prøving av om etableringen svekker grunnlaget for en
bærekraftig reindrift i siidaen. I tråd med utvalgets
mindretall foreslås også en adgang for områdestyret
til å nekte godkjenning der hvor det gjennomsnittlige reintallet
i siidaen etter en etablering vil være mindre enn 250.
Sametinget går inn for å stryke dette vilkåret,
og viser til at det er andre forhold enn reintallet som bør
ligge til grunn ved etablering av ny siidaandel, f.eks. en eventuell
mangel på arbeidskraft i siidaaen. Det vises for øvrig
til merknadene til bestemmelsen nedenfor.
8.10 Sideordnet rekrutteringsandel
Dette forslaget fra Reindriftslovutvalgets side representerer
en nyskaping og er begrunnet i behovet for smidigere generasjonsoverganger.
Det er innehaveren av den enkelte siidaandel som alene forutsettes å kunne
bestemme om sideordnet rekrutteringsandel skal opprettes dersom
vilkårene for øvrig er oppfylt.
De fleste høringsinstanser har en positiv innfallsvinkel
til denne ordning, men fra noen påpekes det at også dette
kan være reintallsdrivende ved at presset i næringen
forsterkes ytterligere.
Områdestyret
i Nordland
ser behovet for å få til smidige generasjonsoverganger
og sikre rekrutteringen, men dette må likevel ikke ramme
fellesskapet på en urimelig måte. Det anføres
at forslaget innebærer en fare i så henseende.
Fellesskapet er utelukket fra å ta beslutningen, men må bære
konsekvensene. Det bør derfor blant annet være
en tidsbegrensning for hvor lenge ordningen med sideordnet rekrutteringsandel
kan vare for den enkelte.
Områdestyret
for Sør-Trøndelag/Hedmark
uttrykker
skepsis mot ordningen, og mener at det i hvert fall bør
være noe som det skal være opp til distriktsstyret å bestemme
gjennom bruksreglene.
Departementet
har vært i
betydelig tvil om dette spørsmålet. Hovedinnvendingen
er at en slik ordning kan føre til et stort etableringspress
som på sikt både vil svekke den økonomiske
lønnsomheten i næringen, samt være reintallsdrivende.
Det vises her til de drøftinger som er foretatt under kapittel
8.3 og 8.19. Samtidig ser man at det kan være hensiktsmessig å få til
en ordning som legger grunnlag for smidigere generasjonsoverganger. Det
er viktig å kunne planlegge overdragelse av driftsenhet,
og samtidig sikre kontinuitet, trygghet og status i denne overgangsperioden.
På den bakgrunn kan departementet slutte seg til forslaget om å etablere
slike rekrutteringsandeler, men det må settes langt klarere
vilkår for en slik etablering enn det utvalget foreslår.
Etter departementets oppfatning bør det være en
forutsetning at det blir fastsatt et høyeste reintall som
den ordinære og sideordnede andelen i sum må holde
seg innenfor. Dette for å unngå at etablering
av sideordnet rekrutteringsandel skjer på bekostning av
de øvrige siidaandelene. Departementet har vurdert å la
distriktsstyrene selv bestemme gjennom bruksreglene om det skal
være adgang til å etablere sideordnet rekrutteringsandel.
Blant annet på bakgrunn av det som har framkommet under
konsultasjonene, har departementet ikke funnet grunn til å forfølge
dette videre.
Departementet foreslår at det tilføyes et vilkår om
at det ved etablering av en slik andel inngås en avtale
for overtakelse av den ordinære siidaandelen. Både
Sametinget og NRL sluttet seg til denne tilføyelsen.
Utvalget har foreslått en nedre aldersgrense på 50 år.
Departementet ser det som uhensiktsmessig med en slik aldersgrense.
Det kan ikke utelukkes at det kan være gode grunner for å etablere
sideordnet rekrutteringsandel før fylte 50 år.
Derimot bør det gjelde en tidsbegrensning med hensyn til
hvor lenge en slik enhet kan bestå. Departementet foreslår
her 7 år. Formålet med rekrutteringsandelene er å legge
til rette for smidige generasjonsoverganger, og går
man inn på dette bør tidshorisonten for endelig
overtakelse ikke ligge for langt borte. Det vises for øvrig
til merknaden til bestemmelsene. Sametinget og NRL har under konsultasjonene
sagt seg enige i at det settes en tidsbegrensing.
Etter departementets syn er det imidlertid ikke aktuelt å tilføre
disse sideordnede rekrutteringsandelene faste tilskudd over reindriftsavtalen.
Før den ordinære siidaandelen overføres
til lederen av den sideordnede rekrutteringsandelen, vil det kun
være aktuelt å gi produksjonstilskudd. Etter departementets
vurdering er dette nødvendig for at ikke ordningen skal
medføre utilsiktede tilpasninger. Det er også viktig å ta
hensyn til at en slik endring i reindriftsloven ikke fører
til at bevilgningene over reindriftsavtalen økes. Dersom
de nye enhetene skal få tildelt faste tilskudd, vil det
svekke det økonomiske grunnlaget for de ordinære
siidaandelene.
8.11 Samboerskap
Utvalget har foreslått at samboerskap på visse
vilkår likestilles med ekteskap. De fleste høringsinstanser
slutter seg til dette.
Departementet
ser det slik at det
som en følge av den generelle samfunnsmessige utvikling
er riktig å likestille samboerskap med ekteskap. Utvalget
har foreslått en varighet av samboerskapet på fem år
(§ 4-5 punkt 2 bokstav c). Departementet foreslår
her to år, noe som er i samsvar med tilsvarende bestemmelse
i hustandsfellesskapsloven. Sametinget og NRL sluttet seg til denne
endringen.
8.12 Likestillingsmessige forhold
I tilknytning til bestemmelsene om siidaandel, sideordnet rekrutteringsandel
mv. reiser det seg en del likestillingsmessige spørsmål.
Utvalget har i § 4-5 foreslått en egen bestemmelse
om ektefelle/samboers stilling.
Flere høringsinstanser er opptatt av disse forhold.
Likestillingsombudet
sier blant annet
at man i dagens lovgivning har erfart at det spesielt er gifte kvinner
som diskrimineres. Dette gjelder særlig i saker der kvinnen
er den av ektefellene som har egen driftsenhet. I henhold til reindriftsloven § 4 annet
ledd vil en mann i denne situasjonen få avslag på en
eventuell søknad om å få overført
en driftsenhet til seg. Dersom mannen med dette utgangspunktet skal
få overført en driftsenhet til seg, er eneste
mulighet at ektefellene skilles eller at kvinnen sier fra seg sin
driftsenhet. Reindrift er som nevnt et mannsdominert yrke. Likestillingsombudet
framholder at dette kan medføre at kvinnene vil kunne føle
seg presset til å gi fra seg sin driftsenhet, slik at mannen
skal få mulighet til å registrere en driftsenhet
på seg.
Reindriftsstyret
og
Reindriftssjefen
kommer
i sine uttalelser inn på de samme forhold, og framhever
at begge ektefeller/samboere må gis adgang til å drive
hver sin siidaandel.
Departementet
vil presisere at man
her står overfor viktige spørsmål. Dagens
reindriftslov må anses som kjønnsnøytral.
Det samme gjelder utvalgets forslag. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig
i et likestillingsperspektiv dersom bestemmelsene i praksis motvirker
likestilling mellom kjønnene. Norge har ratifisert FNs
kvinnekonvensjon, og den er nå inkorporert i norsk rett,
jf. likestillingsloven § 1b. Konvensjonen er det
viktigste redskapet på overnasjonalt plan i arbeidet for å bedre
kvinners stilling i alle deler av verden. Statene som har ratifisert
konvensjonen plikter å innarbeide de enkelte artiklene
i nasjonal lovgivning og iverksette tiltak som sikrer oppfølging
i praksis. På mannsdominerte områder kan det være
et stort behov for synliggjøring av kvinnekonvensjonen
og de forpliktelser som ligger i den. Departementet mener således
det er riktig og nødvendig at ektefelle/samboere
gis mulighet til å inneha hver sin selvstendige enhet også under
ekteskap/samboerskap selv om dette kan representere vanskelige
problemstillinger i områder med stort etableringspress.
Sametinget og NRL støtter endringen. Det vises for øvrig
til merknadene til § 13.
8.13 Alminnelige regler om utøvelse av reindrift
Utvalget har foreslått et eget kapittel som inneholder
alminnelige regler om utøvelse av reindrift. Det dreier
seg her om en lovfesting av regler for god reindriftsskikk.
Det har i høringen ikke framkommet sterke prinsipielle
innvendinger mot forslaget.
Sametinget
uttrykker
at det er fornøyd med at uskrevne regler om god reindriftsskikk
tas inn i loven.
Derimot gjør det seg en betydelig motstand gjeldende
mot at begrepet gjeting bringes inn, jf. § 6-2
i utvalgets forslag. Det framheves at det framstår som
lite tidsmessig og kan gi gale assosiasjoner i forhold til det som
er bestemmelsens formål.
Departementet
foreslår at
uttrykket tilsyn isteden nyttes. Dette er etter departementets syn
et uttrykk som gir fleksibilitet og er mer hensiktsmessig i forhold
til det som er formålet med en slik bestemmelse, det vil
si å unngå at vedkommendes reindrift er unødig
til skade og ulempe internt eller i forhold til andre interesser.
For øvrig vil departementet påpeke at det gjennom
bruksreglene kan gis nærmere bestemmelser om de forhold
som dette kapittelet omhandler.
8.14 Reinmerke
Et registrert reinmerke forteller hvem som er eier av rein. Det
er lange tradisjoner for å merke rein for å identifisere
eierskap til reinen. I lovverket har merking av rein vært
innarbeidet siden lovene av 1888 og 1897.
Riksadvokat Kjerschow gir en grundig utredning av merkesystemet
innen reindriften i sitt utkast til lov om reindrift av juli 1922.
I dette dokumentet drøfter han ulike problemstillinger
knyttet til reinmerking, bl.a hvilken status reinmerke har. Det
legges til grunn at det er å betrakte som en eiendom. Denne
forståelsen har reineiere fortsatt i dag, men nyere lovgiving
setter begrensninger for hvem et reinmerke kan overføres
til. Likevel er det system som Kjerschow beskriver fortsatt i bruk.
Reindriftslovkomiteen, som avga sin innstilling i 1966, drøfter
muligheten for forenkling av merkebestemmelsene, men konkluderer
med at det systemet man har i dag, og som har utviklet seg over lang
tid, virker godt i praksis. Komiteen finner det derfor riktig å beholde
bestemmelsene fra 1933-loven.
Da Landbruksdepartementet la frem forslag til ny reindriftslov
(Ot.prp.nr. 9 (1976-77)), fant man det formålstjenlig å begrense
lovens bestemmelser om merking av rein og om reinmerker til noen
få nøkkelbestemmelser. Samtidig ble det overlatt
til Kongen å gi de nødvendige utfyllende bestemmelser
av mer teknisk og praktisk art.
Reindriftslovutvalget foreslo i sin utredning å ta alle
bestemmelser om merking av rein inn i loven. Bestemmelsene er, med
enkelte endringer, en videreføring av bestemmelsene i 1978-loven
og Landbruksdepartementets forskrifter om merking av rein fastsatt
12. juni 1984. Bakgrunnen for Reindriftslovutvalgets forslag er
bl.a. at det er knyttet sterke tradisjoner til reinmerke, og at
lovfesting synliggjør denne delen av reindriftskulturen
på en bedre måte.
I tillegg til at det er tatt inn i loven bestemmelser som i dag
finnes i forskrift, er det foretatt noen endringer. I utvalgets
utkast § 7-3 er kravet om å være bosatt
i Norge for å ha rett til reinmerke videreført
ved en inkurie.
Sør-Trøndelag og Hedmark
Reinsamelag
påpeker at det er store variasjoner innen
det samiske reinbeiteområdet når det gjelder merking
av rein, og ber om at dette følges opp gjennom regionale
tilpasninger av merkereglene. Andre kommer også inn på dette.
Som tidligere nevnt, har departementet vurdert en mulighet for
avvikende bestemmelser ut fra regionale ulikheter, men er kommet
til at dette ikke er hensiktsmessig.
Kapittelet om reinmerking er noe omredigert i forhold til utvalgets
forslag. Det vises til merknadene til de enkelte bestemmelser.
8.15 Distrikt og distriktsstyring
Utvalget foreslår at distriktsordningen opprettholdes,
men at distriktsstyret rendyrkes som et privatrettslig organ.
Høringsuttalelsene slutter i det alt vesentlige opp
om dette. Det påpekes imidlertid blant annet fra
Reindriftssjefens
side at de foreslåtte
regler om distriktsstyring framstår som forholdsvis kompliserte.
Reindriftssjefen
gir også uttrykk
for at en del av de oppgaver distriktsstyret skal ha som privatrettslig
organ i realiteten er offentligrettslige. Det reises også spørsmål
om forholdet mellom distriktsstyrets og årsmøtets
myndighet.
Sør-Trøndelag/Hedmark
reinsamelag
påpeker at årsmøtet etter
forslaget ikke vil være øverste beslutningsorgan
i distriktet, og at dette aktualiserer problemstillinger i forhold
til demokrati og selvstyre innad i distriktet.
Reindriftsstyrets
flertall
påpeker for sin del at dersom årsmøtet
skal kunne overprøve distriktsstyrets beslutninger, vil
det bety at det fortsatt vil kunne være slik at en gruppering
i distriktet styrer det hele. Reindriftsstyrets flertall viser videre
til Sivilombudsmannens uttalelse om inhabilitet og rolleblanding.
Departementet
har erfart at den offentligrettslige
rollen som distriktsstyrene er tildelt etter dagens lov, har skapt
problemer. Nærhet til dem det gjelder, har gjort det vanskelig å gripe
inn, i tillegg til at det fort oppstår formell inhabilitet.
Dette er et forhold som også Sivilombudsmannen har vært
opptatt av i forbindelse med konkrete problemstillinger ombudsmannen
har hatt til behandling. Sivilombudsmannen har generelt påpekt
at forvaltningsmodellen må utformes slik at næringsutøverne
har tillit til at alles interesser ivaretas på en tilfredsstillende
måte, og at man ikke kan legge til grunn et annet innhold
i forvaltningslovens habilitetsregler enn ellers. Departementet
er derfor enig i at det er mest hensiktsmessig at distriktsstyret
kun har oppgaver av privatrettslig karakter.
Departementet er ikke enig i det som er anført om at
en del av de oppgaver distriktsstyret forutsettes å ha
etter forslaget er av offentligrettslig karakter. Selv om distriktsstyrets
beslutninger følger av lov og er bestemmende for reineiernes
rettigheter og plikter, er de ikke utslag av offentlig myndighetsutøvelse
så lenge lovgiver ikke har forutsatt at dette skal være
en offentlig oppgave. Heller ikke etterfølgende offentlig
godkjenning (f.eks. av områdestyret) endrer etter departementets
syn dette, selv om godkjenningsvedtaket som sådan vil være
et forvaltningsvedtak. Her er et offentlig organ nettopp i kraft
av å være dette gitt slik kompetanse. Det finnes
en rekke eksempler i lovgivningen på at private beslutninger
og disposisjoner er underlagt en offentlig kontroll gjennom samtykke eller
godkjenning. Det kan vises til sameieloven § 6 annet
ledd, Kredittilsynets virksomhet m.v.
Når det gjelder forholdet mellom distriktsstyret og årsmøtet,
ser departementet det slik at utvalgets forslag om at årsmøtet
ikke kan binde styret er nødvendig for at distriktsstyrets
rolle ikke skal undergraves. Utvalget har i sitt forslag vært
svært opptatt av en utbalansering av makten i distriktet for
så langt som mulig å unngå maktmisbruk
fra et flertall. Departementet er enig i at det er viktig å ivareta
disse hensyn og ser utvalgets forslag som hensiktsmessig i den forbindelse.
De foreslåtte regler for distriktsstyring kan kanskje
framstå som noe detaljerte. Det er imidlertid etter departementets
syn vanskelig å komme utenom dette dersom de ulike hensyn
som gjør seg gjeldende i forhold til blant annet rettssikkerhet
og intern maktfordeling skal kunne ivaretas på en tilfredsstillende
måte. Dessuten vil den praktiske betydningen av bestemmelsene
i stor grad variere ut fra hva slags distrikt man har med å gjøre.
Det vil være i store distrikter med mange siidaer at prosessene
kan bli mer komplekse, noe som det for så vidt ikke er
noe oppsiktsvekkende ved. I distrikter som utgjøres av
noen få siidaer blir forholdene enklere. Utgjøres
distriktet av bare én siida, blir det i praksis ikke noe
skille mellom siida og distrikt.
Utvalget foreslår at hver siidaandel skal ha 5 stemmer
på årsmøtet, og at siidaandelsleder fordeler
stemmene internt i sin siidaandel. En sideordnet rekrutteringsandel
foreslås i tillegg å ha 2 stemmer. Det er kommet
få merknader til dette forslaget under høringen.
De fleste høringsinstanser er enig i at siidaandelsleder
skal ha en sterk rolle i styringen av reindriften.
Sametinget
foreslår at dersom
begge ektefellene/samboerne i fellesskap står
som ledere og begge arbeider full tid i reindriftsnæringen,
får ektefellene/samboerne 10 stemmer på årsmøtet.
Departementet
slutter seg til utvalgets
forslag om stemmefordeling. Etter departementets syn vil Sametingets
forslag kunne innebære en noe tung representasjon for slike
felles siidaandeler i forhold til andre siidaandeler, og ønsker
derfor ikke å gå inn for en slik løsning.
8.16 Bruksregler
Etter utvalgets forslag vil en av distriktsstyrets viktigste
oppgaver være å utarbeide bruksregler. Bruksreglene
forutsettes å erstatte de mer interne delene av distriktsplanen
i dagens lov. Distriktsplanen for sin del skal gi de opplysninger
om reindriften i distriktet som er av betydning for den offentlige
planleggingen, se nedenfor.
Høringsuttalelsene er i betydelig grad positive. Det
påpekes imidlertid at øvrige interesser i større grad
bør involveres når bruksreglene skal utarbeides.
Fylkesmannen i Finnmark
påpeker
at erfaringene fra distriktsplanarbeidet i distriktene tilsier at utarbeiding
av bruksregler vil være en langvarig prosess. Mange distrikter
fungerer dårlig administrativt, og vil etter fylkesmannens
vurdering både trenge tid og bistand utenfra for å få på plass
de nødvendige interne reguleringene. Dersom man avvikler
den offentlige styringen av reindriften før bruksreglene
er på plass, vil næringen etter fylkesmannens
oppfatning i en overgangsperiode mangle viktige styringsredskaper.
Departementet
ser forslaget om bruksregler som
et tjenlig redskap for forvaltningen av distriktets ressurser. Departementet
foreslår imidlertid en tilføyelse i første
ledd første punktum om at forvaltning og bruk skal være økologisk
bærekraftig. Dette har vært en forutsetning også for
Reindriftslovutvalget og følger av formålsparagrafen,
men departementet ser det som hensiktsmessig med en særskilt
tydeliggjøring av dette aspekt i denne bestemmelsen.
Bruksreglene forutsettes ikke å være gjenstand
for noen form for høring fordi det i hovedsak dreier seg
om interne anliggender, jf. for øvrig om distriktsplan
nedenfor.
Bruksreglene skal godkjennes av områdestyret. Områdestyret
skal her også vurdere om bruksreglene gir grunnlag for
en økologisk bærekraftig reindrift i distriktet.
Det vises for øvrig til merknadene til § 58. Når
det gjelder reintallet for den enkelte siida, skal dette forelegges
reindriftsstyret for endelig stadfesting og godkjenning. Etter departementets
syn er reintallsspørsmålet så sentralt
at det tilsier en endelig behandling av reindriftsstyret. Dessuten
er eksisterende reintallsvedtak fattet av reindriftsstyret, jf. § 2
annet ledd i dagens lov, slik at man med en slik ordning får
kobling mellom gamle og nye reintallsvedtak. Se nærmere
om reintall nedenfor. Sametinget har under konsultasjonene gitt
uttrykk for at reindriftsstyret kun skal stadfeste reintallet ved
at det kontrolleres om de formelle vilkårene er oppfylt.
Dette sluttet også flertallet i Sametingets plenum seg
til.
Når det gjelder fylkesmannens kommentar vedrørende
styringen av reindriften i en overgangsperiode, er departementet
enig i at dette er et forhold som må vies særskilt
oppmerksomhet. Nå vil situasjonen i mange sammenhenger
være slik at ikke alt til en hver tid «er på plass».
Dette kan i seg selv ikke være til hinder for at de lovgivningsmessige
rammer tilpasses politiske føringer og en rettspolitisk
utvikling. De hensyn fylkesmannen påpeker kan, etter departementets
syn, i nødvendig utstrekning ivaretas gjennom overgangs-
og ikrafttredelsesbestemmelsene.
8.17 Beitebruk
Et sentralt element i forslaget om bruksregler er bestemmelser
om beitebruk. Gjennom regler om beitebruk skal distriktets reineiere
sikres tilgang til nødvendige beiter gjennom året
(årstidsbeiter), og reglene skal bl.a. være basert
på den tradisjonelle bruk av arealene og fremme rasjonelle
bruksordninger. Utvalget har i punktene 9.6.2 og 9.6.3 gitt en omfattende
redegjørelse når det gjelder beitebruksreglene
og utarbeidelsen av dem.
Høringsinstansene har ikke rettet vesentlige innvendinger
imot forslaget. Områdestyret i Nordland mener imidlertid
at dette, sammen med beitetider og reintall, er blant de forhold
som det bør tilligge myndighetene å fatte vedtak
om.
Departementet
ser det som hensiktsmessig med
en formalisering av slike kjøreregler som beitebruksreglene
innebærer. Utarbeidelsen av beitebruksreglene vil være
et viktig arbeid hvor det finner sted en gjennomgang av arealbruken
i distriktet, og hvor de ulike behov synliggjøres og forutsettes
ivaretatt på en best mulig måte både
for fellesskapet og den enkelte reineier. Beite-bruksreglene innebærer
således fastsettelse av sentrale rammebetingelser innenfor
distriktet. Dette kan nok i noen tilfeller være omfattende
og utfordrende prosesser, men nødvendig og positivt i forhold
til å oppnå en god og effektiv bruk av distriktets
ressurser.
8.18 Reintall
Lovutvalget foreslo i forslaget § 9-4, jf. § 9-1
annet ledd bokstav b, at distriktsstyret gjennom bruksreglene skal
fastsette et øvre reintall for den enkelte sommersiida
ut fra det beitegrunnlag som siidaen disponerer, jf. bestemmelsene
om beitebruk i § 9-3. Distriktets reintall blir dermed
summen av de enkelte siidaers reintall. Det vises til utvalgets redegjørelse
i punkt 9.7 i utredningen. I dag fastsettes reintallet på distriktsnivå av
reindriftsstyret, mens områdestyret har adgang til å treffe
vedtak om høyeste reintall per driftsenhet.
Mange høringsinstanser som uttaler seg om dette er positive
til de prinsipper utvalget her legger til grunn.
Direktoratet
for naturforvaltning
gir uttrykk for at dette kan gi grunnlag
for en forventning om styrking av samiske tradisjoner innen reindriften
og næringen som framtidig bærekraftig. Direktoratet
konstaterer imidlertid at det ikke er sagt noe i utkastet om hvordan øvre
reintall skal fastsettes i forhold til aksepterte biologiske prinsipper
for beitebruk innen arealer og arealenes bæreevne.
Noen høringsinstanser er av den oppfatning at reintallet
er blant de rammebetingelser som må fastsettes av myndighetene.
Fylkesmannen i Finnmark
gir uttrykk for
at en av statens viktigste funksjoner er å påse
at reindriften foregår på en økologisk
bærekraftig måte, både av hensyn til
reindriften selv og av hensyn til naturen og andre brukerinteresser.
Viktig i denne sammenheng er at reintallet tilpasses beiteressursene.
Selv om bruksreglene skal godkjennes av myndighetene, mener fylkesmannen
at en slik lovendring vil medføre oppsmuldring av ansvaret
for ressurskontrollen. Fylkesmannen mener at sentrale myndigheter må fastsette
reintallet for distriktet. Den videre fordeling kan distriktet selv
foreta.
Områdestyret i Nordland
gir
uttrykk for at offentlige myndigheter fremdeles må ha ansvar
for utviklingen i reindriften på et overordnet nivå. Dette
gjelder rammebetingelser som reintall, beitetider og beitebruk.
Dersom dette blir et privat ansvar, er det enkelt for myndighetene å fraskrive seg
ansvar for nødvendig oppfølging ved eventuelle
ressursmessige problemer. Områdestyret er enig i at reintallet
skal fastsettes med utgangspunkt i siidaen, men myndighetene må gjøre
dette.
Departementet
vil framheve at forvaltningen av reindriftens
ressurser og tilpasningen av reintallet i forhold til ressursgrunnlaget
innebærer mange utfordringer. En står her overfor
vanskelige og sentrale problemstillinger i reindriftsnæringen som
det i mange år har vært satt inn store ressurser
for å løse.
Reintall og beitebelastning har, når det gjelder Finnmark,
stått på dagsorden i flere tiår uten
at man har kommet fram til gode og omforente løsninger.
I deler av Finnmark kan det se ut som begrenset slakteuttak resulterer
i høy konkurranse om beitene, og derigjennom stor sårbarhet for
harde vintre. Bestanden får vokse relativt ubegrenset i
gode år med god tilgang til beitene, og preges av til dels
store tap i år der beitene låses på grunn
av is og snødekke. Per i dag er reintallet i mange områder
i Finnmark betraktelig høyere enn det myndighetene anser
som bærekraftig i forhold til ressursgrunnlaget.
Som nevnt er ikke problemstillinger knyttet til for høyt
reintall nye. Til illustrasjon kan det vises til St.meld. nr. 13
(1974-75) Om en aksjonsplan for de samiske bosettingsområder
hvor det gis følgende beskrivelse på side 5 annen
spalte:
«Reindriften i Finnmark må sies å være
inne i en uheldig utvikling. Dette har flere årsaker. Reineierne
har ikke selv klart regulering av tilgangen til næringen,
samtidig som de ikke har ønsket at myndighetene skulle
foreta regulering. Dels skyldes det at de økte krav til
skolemessig utdannelse som samfunnet for øvrig stiller,
har stengt muligheten for valg av annet yrke, og dels skyldes det
at det i området er begrenset tilbud av arbeidsplasser.
Den største årsaken er nok frykten for å forlate
det kjente og harmoniske uten at det foreligger et klart økonomisk
tilbud. Dette har medvirket til en uheldig opphopning av reineiere
i Finnmark. Samtidig forsterkes de uheldige sider ved overbeskatning
av beitene ved at slaktevekten av dyrene går nedover, og
for å opprettholde det økonomiske utbytte økes
bestanden. Denne onde sirkel vil bare kunne brytes om antall bruksenheter
i reindriften bringes noe nedover, samtidig som det finnes fram
til en rimelig begrensning av flokkstørrelsen. Slike reguleringer
må søkes hjemlet i reindriftsloven.»
På side 13 sies det videre:
«Hovedproblemet i dag er at det er for mange bruksenheter
i forhold til naturlige ressurser. Over halvparten av bruksenhetene
har så liten bestand at det ikke gir mulighet for et skikkelig livsgrunnlag.
På den annen side er de enheter som har slik bestand ikke
så store at det gir rom for innbyrdes regulering.
Den gjeldende reindriftslov av 12. mai 1933 gir ikke hjemmel
for slik regulering. Under den pågående revisjon
av reindriftsloven vil spørsmålet bli tatt opp.
Reguleringsspørsmålet er så påtrengende at
inntil hjemmelen foreligger, må det søkes gjennomført
på frivillig basis. Dette krever en saklig og nøktern
motiverings- og veiledningstjeneste i samarbeid med næringens
organisasjon. Som kompensasjon tilbys vedkommende reineiere et årlig
beløp i en overgangsperiode.»
Det har etter den tid vært satt inn en rekke ulike tiltak
for å få løst problemet med for høyt
reintall.
Gjennom etableringen av en egen næringsavtale med reindriften
har man fått bedre muligheter til både å engasjere
reindriftens organisasjoner i reintallsproblematikken, samt å utforme
de økonomiske virkemidlene slik at de støtter
opp om behovet for reintallsreduksjon. Gjennom de årlige
reindriftsforhandlingene har det vært etablert ulike ordninger
som skulle stimulere til økt produksjon og dermed høyere
slakteuttak. Dette har vært ordninger i form av direkte
tilskudd ved slakting, vektkrav, ekstraordinære infrastrukturtiltak,
markedsføring etc.
I forbindelse med forhandlingene om en reindriftsavtale for avtaleåret
2000/2001, ble det imidlertid lagt til grunn at det videre
arbeidet med reintallstilpasningen i hovedsak skulle skje ved hjelp
av lovbaserte virkemidler, idet det ble ansett som temmelig begrenset
hva det nå var mulig å oppnå i dette
arbeidet gjennom bruk av de økonomiske virkemidlene over
reindriftsavtalen. Det vises til St.prp. nr. 65 (1999-2000).
De siste årene har virkemidlene i større grad blitt
rettet inn mot produksjonsavhengige tilskudd istedenfor faste tilskudd.
Dette ser så langt ut til å virke i positiv retning,
men uten at de grunnleggende problemene er løst.
I tillegg til ordningene over reindriftsavtalen, har departementet
satt inn ekstraordinære virkemidler rettet både
mot reineiere og slakterier.
Det har vært gjennomført stimuleringsordninger
for avvikling og reduksjon. Dette omfatter et eget omstillingsprogram
for Indre Finnmark (1993-1998) hvor formålet var å få avviklet
driftsenheter i reindriften og dermed redusert reintallet. På tross
av en stor økonomisk innsats, var den totale effekten av
dette programmet forholdsvis beskjeden, jf. Norut NIBR Rapport 2003:5.
Gjennom reindriftsloven av 1978 som trådte i kraft 1.
juli 1979, var det lagt opp til å få bedre styring
med reintallsutviklingen. Bl.a. ble begrepet driftsenhet og ulike
styringshjemler innført. Loven ble endret i 1996 med blant
annet det siktemål å få et bedre lovbasert
grunnlag for ressursforvaltningen, jf. ot.prp. nr. 28 (1994-95).
I 2002 fastsatte Reindriftsstyret høyeste lovlige reintall
for sommerbeitedistriktene i Vest-Finnmark reinbeiteområde.
Det ble avsatt økonomiske midler for å stimulere
til reintallsreduksjon, samt etablert et eget prosjektkontor. Selv
om det har vært et rekordstort uttak av rein i disse områdene i
den aktuelle perioden, må det konstateres at disse spesifikke
ordningene ikke har fått tilstrekkelig oppslutning, og
i seg selv må antas å ha hatt liten effekt på reintallet.
Samtidig har det vært en stor økning i reinbestanden
som følge av gunstige vinterforhold. Prosessen rundt Reindriftsstyrets
vedtak er evaluert av Samisk Høgskole og Nordisk samisk
institutt. Rapporten som ble lagt frem i desember 2006, fastslår
bl.a. at samspillet mellom myndigheter og reindriftsnæringen
ikke har vært godt nok i denne prosessen.
Ved siden av de problemer som springer ut av en situasjon med
uavklarte rammebetingelser i noen områder, synes det også mer
generelt å være et etableringspress i viktige
deler av reindriften. Dette kan for det første forklares
på bakgrunn av den positive og raske befolkningsveksten
i den samiske befolkningen i etterkrigstida. For det andre har den
generelle økonomiske – og ikke minst teknologiske
utviklingen, samt langt bedre infrastruktur, gitt helt andre rammer
og forutsetninger for å drive reindrift. Et etableringspress
i næringen må forstås på denne
bakgrunn. Til tross for at det er arbeidet aktivt i mange år
for å få ned reintallet i deler av Finnmark, står
man fortsatt overfor en situasjon der reintallet ikke er tilpasset beitegrunnlaget
i alle områder.
Produksjonsindikatorer som kalvetilgang og slaktevekt har imidlertid
gjennomgående vært gode i årene etter
Reindriftsstyrets vedtak. Dette kan ha vært med på å forsterke
ulikhetene i virkelighetsforståelsen mellom næringen
og myndighetene med hensyn til hva som faktisk er et bærekraftig
reintall.
Etter departementets oppfatning er dette et kjernepunkt i forholdet
mellom myndigheter og reindriftsnæringen; legitimiteten
av de vedtak som fattes og som alltid også vil være
et viktig grunnlag for en vellykket gjennomføring i praksis.
Et system for styring og forvaltning som mangler legitimitet i næringen,
vil stå i fare for å være uten nevneverdig praktisk
effekt i forhold til de målsettinger som ligger til grunn.
Utfordringen er derfor å utforme regler der prosessen med
reintallsfastsettelsen starter hos næringen selv, samtidig
som det også finnes effektive mekanismer for offentlig
ressurskontroll. Her er det behov for et mer fleksibelt sanksjonsapparat
der reduksjon av reinflokk med tvang kun vil være aktuelt
i helt spesielle og ekstraordinære tilfeller. For sanksjonsbestemmelser vises
til omtalen under kapittel 8.24.
Ved å bruke siidaens beitegrunnlag som basis for reintallsfastsettelsen,
mener departementet i likhet med utvalget, at det kan være
lettere å få aksept for og få gjennomført
en reintallstilpasning som sikrer en langsiktig bærekraftig
reindrift. Ved en slik fremgangsmåte tas det utgangspunkt
i hvordan distriktets ressurser fordeler seg på siidaene
og deres ulike årstidsbeiter. Hittil har reintallsfastsettelsen
tatt utgangspunkt i distriktets totale sommerbeiteressurser uten å ta
hensyn til hvordan disse fordeler seg på siidaer og beiter.
Departementet mener videre at reindriften, med sin erfaringsbaserte
naturkunnskap, har gode forutsetninger for å bidra til
vurderingene av hvor stort beitetrykk et område faktisk
tåler sett i et langsiktig perspektiv. En forutsetning
for at dette skal føre til et reintall som er i balanse
med ressursgrunnlaget, er at det i nødvendig utstrekning
er fastsatt grenser mellom reinbeiteområder, distrikter
og siidaer, samt beitetider. Der hvor slike rammebetingelser er
fastsatt, er det ikke vesentlige problemer med reintallet. Stabile
rammebetingelser er derfor en nødvendig forutsetning for
en bærekraftig reindrift. Dette er også påpekt
i Riksrevisjonens rapport vedrørende reinbeiteressursene
i Finnmark. Fortsatt er ikke alle rammebetingelser på plass
i Finnmark, og det pågår et arbeid med dette.
Dette arbeidet vil være et viktig bidrag for å få en
tilpasning av reintallet til ressursgrunnlaget. Det vises for øvrig
til omtalen av beitebruksreglene ovenfor under punkt 8.17.
Rammebetingelsene nevnt ovenfor er nødvendige, men ikke
tilstrekkelige betingelser for at næringen skal fastsette
reintall i henhold til ressursgrunnlaget. Som nevnt under kapittel
8.3, er det flere forhold som kan bidra til at det indre selvstyre
i reindriften ikke fører til en reintallstilpasning som
er i tråd med målsettingen om økonomisk, økologisk
og kulturell bærekraft. Hovedutfordringen er derfor å utforme
regler som kombinerer næringsmessig selvstyre med kontrollordninger
og sanksjonsmuligheter som gjør at myndighetene kan ivareta
sitt ansvar både for en bærekraftig reindrift
og andre samfunnshensyn.
Etter departementets syn må myndighetene i forbindelse
med godkjenningen av bruksreglene foreta en reell etterprøving
av det fastsatte reintallet. Dette er nødvendig fordi myndighetene
har et overordnet ansvar for ressurstilpasningen der reintallet
er en sentral faktor.
Departementet foreslår derfor at distriktsstyret i bruksreglene
skal gjøre nærmere rede for de drifts- og beitemessige
vurderinger som ligger til grunn for det fastsatte reintallet. Dette
vil være med på å danne grunnlaget for
slik etterprøving fra myndighetenes side. Myndighetenes
etterprøving vil først få praktisk betydning
etter at utøvere, siidaer og distrikter selv har gjort
sine vurderinger, og bare i den grad disse vurderinger har ledet
til et reintall som etter myndighetenes oppfatning er på et
uforsvarlig høyt nivå. Sametinget går
imot en slik etterprøving fra myndighetenes side.
I tråd med utvalgets utredning, foreslås det
at sommersiidaen er utgangspunkt for fastsettelsen av øvre
reintall. Det kan reises spørsmål om behovet for å fastsette
høyeste reintall for sommersiidaen når vinterbeitene
ofte utgjør knapphetsfaktoren. Departementet ser det imidlertid
som hensiktsmessig at det er sommersiidaen som danner basisen for
fastsettelse av slike rammevilkår som høyeste
reintall representerer. Det er sommersiidaen som i hovedsak har
utgjort det organisasjonsmessige grunnlaget, og det er sommerbeitene
som gir produksjon og avkastning. Departementet viser for øvrig
til utvalgets forutsetninger om at det ved fastsettelse av reintallet
må ses hen til kapasiteten på de øvrige årstidsbeitene.
Videre kan det fastsettes reintall for de forskjellige vintersiidaene og
for andre grupperinger dersom dette er nødvendig for å få en
forsvarlig bruk av vinterbeitene. På den måten
mener departementet at de ulike hensyn blir ivaretatt på en
tilfredsstillende måte.
Man er nå i ferd med å få på plass
ny distriktsinndeling i Finnmark.
I Vest-Finnmark innebærer dette så langt at man
beholder den eksisterende distriktsinndelingen for sommerbeitedistriktene
og at de såkalte fellesbeitene er inndelt i nye distrikter.
Dette betyr at det for sommerbeitedistriktene skal utarbeides bruksregler,
og fastsettes reintall for den enkelte siida. På tilsvarende
måte skal det utarbeides bruksregler for vår-,
høst- og vinterbeitedistriktene. Der årstidsbeitene
på denne måten er fordelt over flere distrikter,
vil det være nødvendig med samarbeid mellom distriktene
om utarbeidelsen av bruksreglene, se utvalgets utredning side 107 annen
spalte.
I Øst-Finnmark har man nå for de vestlige delene
fått et nytt stordistrikt, distrikt 16, som har alle årstidsbeiter
innenfor distriktsgrensene.
Departementet vil for øvrig framheve at man i disse
vurderinger ikke må glemme at det foregår reindrift
også andre steder enn i Finnmark, og hvor situasjonen er
en annen enn den som gjør seg gjeldende i kjerneområdene
her. Det sterke fokus som beitespørsmålene i Finnmark
har hatt over lang tid, kan fort stille de øvrige reinbeiteområdene
i skyggen. Dette gjelder for så vidt også i Finnmark
hvor bildet er langt mer nyansert enn det man til tider kan få inntrykk
av.
Dagens lov er mangelfull når det gjelder muligheten
for å iverksette hensiktsmessige sanksjoner. Dersom det
faktiske reintallet i et distrikt er høyere enn det fastsatte,
krever en eventuell oppfølging etter dagens lov at det
først fastsettes et høyeste reintall pr. driftsenhet.
Dette fører til svært tidkrevende prosesser.
I utvalgets utredning foreslås en bestemmelse som innebærer
at dersom reintallet i en siida er høyere enn det fastsatte,
skal hver siidaandel redusere sitt reintall forholdsmessig. Plikten
til å redusere følger således direkte
av loven.
Departementet støtter utvalgets forslag om å innføre
en slik modell, men foreslår at siidaen selv gis anledning
til å gjennomføre nødvendig reintallstilpasning
innen en nærmere fastsatt frist. Reduksjonsmodellen får
dermed bare anvendelse der hvor siidaen ikke vil gjennomføre
eller lykkes med reintallsreduksjonen. Dette forslaget er nytt i forhold
til utvalgets forslag, og ble foreslått av gruppen som
foretok siidautredningen, jf, kapittel 8.7. Departementet går
imidlertid ikke inn for utvalgets forslag om at reduksjonen kun
skal gjelde for de som har mer enn 200 rein. Utvalget foreslo denne
grensen fordi mindre driftsenheter i første omgang skulle
skjermes. Departementet ser av flere grunner betenkeligheter med å fastsette
en slik nedre grense. For det første vil lovens utgangspunkt
om en forholdsmessig reduksjon innebære at de største
enhetene må ta den største andelen av den vedtatte
reduksjonen. Dersom det i tillegg til dette settes en nedre grense
for når en siidaandel skal bidra til reduksjonen, vil det
på sikt kunne føre til en uheldig næringsstruktur
som både svekker den totale og den gjennomsnittlige lønnsomheten
i siidaen. Med andre ord kan mulighetene til å drive en økonomisk
forsvarlig reindrift bli undergravd. Dette er et annet standpunkt
enn det som framkommer i ot.prp. nr. 99 (2004-2005), men er et resultat
av en fornyet vurdering av dette spørsmålet.
Både Sametinget og NRL går inn for utvalgets modell
med å skjerme siidaandeler med lavest reintall. Etter departementets
syn vil imidlertid forslaget om at siidaen selv kan bestemme hvordan en
reduksjon skal foretas, et stykke på vei imøtekomme
de behov som påpekes fra Sametinget og NRL. Gjennom en
slik modell gis siidaen mulighet til skjerme mindre siidaandeler.
Det er imidlertid viktig at det gis tidsfrister for utarbeidelse
av slike reduksjonsplaner og gjennomføring av reintallsreduksjon.
Hvis det ikke utarbeides slike reduksjonsplaner og foretas reintallsreduksjon
innen gitte tidsfrister, skal lovens bestemmelser om forholdsmessig
reduksjon benyttes.
Departementet kan ved forskrift gi utfyllende bestemmelser om
fastsettelse av reintall. Denne hjemmelen gir mulighet til å fastsette
bestemte prosedyrer for reintallsfastsettelsen i områder hvor
ressurssituasjonen er slik at reintallsfastsettelsen krever særskilt
oppmerksomhet. I slike tilfeller kan det være behov for
at det tidlig i prosessen legges opp til et forsterket samarbeid
mellom siida/distrikt, myndigheter og forskning. For øvrig er
det viktig at forskriften sikrer tilstrekkelig fleksibilitet slik
at prosessen kan tilpasses de konkrete utfordringene. Sametinget
og NRL vil bli konsultert under utarbeidelsen av forskriftene. Det
vises for øvrig til merknadene til § 81 når
det gjelder forskrifter og konsultasjoner med Sametinget og NRL.
Videre kan det i tilknytning til distriktsstyrets arbeid og myndighetenes
godkjenningsbehandling være et generelt behov for å utvikle
objektive/vitenskapelige kriterier knyttet opp mot for
eksempel reinens kondisjon, produksjon, stabilitet i reintallet,
biologisk mangfold, etc. Departementet vil følge opp dette
nærmere, og sette sammen en gruppe med tverrfaglig kompetanse
både fra forskning og næring.
8.19 Distriktsplan
Distriktsplanen skal etter utvalgets forslag gi de opplysninger
om virksomheten i distriktet som er av betydning for den offentlige
planleggingen. Kommune og fylkeskommune skal gjøres kjent med
hovedinnholdet i utkast til plan før den vedtas, og endelig
plan skal sendes disse samt berørte nabodistrikter.
Enkelte høringsinstanser framholder at offentlige myndigheter
bør være sterkere involvert i prosessen før
planen vedtas. Dette gjelder
Porsanger kommune
som
mener forslag til nye distriktsplaner må utarbeides i samarbeid
med berørte kommuner og sendes disse til godkjenning. Det
anføres videre at distriktsplanleggingen må sees
i sammenheng med kommunale planer og flerbruksplanlegging.
Departementet
mener det er en fordel
for alle berørte interesser dersom reindriften er i et
best mulig inngrep i forhold til den offentlige arealplanleggingen.
En nødvendig forutsetning er at aktuelle myndigheter får
de opplysninger om reindriften som har betydning for den offentlige
planleggingen. Departementet går derfor inn for Reindriftslovutvalgets
forslag om at distriktsplanen skal inneholde opplysninger om reindriften
i distriktet som i første rekke er av betydning for den
offentlige planleggingen. Kommune, fylkeskommune og fylkesmann skal
gjøres kjent med hovedinnholdet i utkast til distriktsplan
før den vedtas. I den utstrekning kommune, fylkeskommune
og fylkesmann skulle ha innvendinger mot det som framkommer, kan
dette spilles inn før planen blir vedtatt.
8.20 Jordskifterettens rolle
I henhold til utvalgets forslag, skal jordskifteretten gis flere
oppgaver etter reindriftsloven enn det den har i dag. Dette gjelder
avgjørelse om ny distriktsinndeling eller endring av tidligere
grense, regler om beitebruk og bestemmelse om øvre reintall.
I reindriftssamfunnet gjør det seg gjeldende en viss
skepsis mot jordskifteretten, idet den på mange måter
oppfattes som en eksponent for tradisjonell norsk tingsrett.
Elgå reinbeitedistrikt
gir blant
annet uttrykk for at denne særdomstolen har forankring
i tradisjonell landbruksjuridisk tenkning, og har lite kjennskap
til reindriften. Det gis videre uttrykk for at dommere ved de ordinære domstoler
har bedre juridisk kompetanse.
Reindriftsstyret
er
i tvil om jordskifteretten slik den er organisert, vil fungere etter
hensikten. Reindriftssakene vil bli en del av hele saksmengden som
skal behandles, og i de samiske områdene vil jordskifterettene
ha en ulik saksmengde i forhold til reindriften. Det framholdes
at en forutsetning for å bygge opp og vedlikeholde kompetanse,
er at det foreligger en viss saksmengde. Reindriftsstyret mener
at andre alternativer bør vurderes, for eksempel en særskilt
reindriftsdomstol for hele landet som for eksempel kan knyttes til
en jordskiftedomstol. Fordelene med dette vil ifølge Reindriftsstyret,
være at foruten at den innehar og kan vedlikeholde særskilt
kunnskap om reindrift, også kan arbeide med dette i et
videre perspektiv i forhold til samisk reindrift og rettsoppfatning.
Domstolen skal med det ha kunnskaper om rettsforhold som går
ut over reindriftslovens bestemmelser, noe som vil føre
til bedre rettssikkerhet og større legitimitet.
Under konsultasjonene har både Sametinget og NRL kommet
med innvendinger mot å bruke jordskifteretten. Under behandlingen
av lovutkastet i Sametingets plenum gikk både flertallet
og mindretallet imot forslaget. NRL gikk også imot forslaget
på sitt styremøte i slutten av september 2006.
Gjennom lovrevisjonen i 1996 ble jordskifteretten gitt kompetanse
til å behandle visse sakstyper vedrørende reindriften,
jf. Ot.prp. nr. 28 (1994-95). Dette gjaldt bruksordning, rettsutgreiing
og grensegang, i tillegg til skjønn etter reindriftsloven.
Når det gjelder bruksordning, rettsutgreiing og grensegang,
kan bestemmelsene her bare anvendes til å avklare forholdet
til andre interesser. Erfaringene så langt er forholdsvis
begrensede, men slik
departementet
ser
det, foreligger det ikke tungtveiende innvendinger mot at jordskifteretten
også får oppgaver knyttet til interne forhold
i reindriften. Den generelle kompetansen som jordskifteretten har
i forhold til grensegang og bruksordninger, er nyttig også for
behandling av saker innenfor reindriften. Imidlertid er det behov
for en opprusting med hensyn til reindriftsfaglig kompetanse og samisk
språk og kulturforståelse, noe som også var
forutsetningen i forbindelse med lovrevisjonen i 1996. Slik kompetanseoppbygging
kan finne sted på et par utvalgte steder, ett i nord og
ett i sør, som får ansvar for å behandle
saker i henholdsvis det nord-samiske og det sør-samiske
området.
Det er nå etablert en egen domstol for Indre Finnmark.
En mulighet kunne være å legge oppgavene dit.
Etter departementets syn vil imidlertid en domstol i Indre Finnmark,
som førsteinstansdomstol, ligge geografisk fjernt fra den
sørlige reindriften. Det samme gjelder i forhold til den
midlertidige utmarksdomstolen som nå skal opprettes med
hjemmel i Finnmarksloven. Dette taler for en viss geografisk fordeling
av slike oppgaver som beskrevet ovenfor.
Når det gjelder de konkrete oppgaver, ser departementet
det slik at vedtak om høyeste reintall etter § 60
første og annet ledd ikke naturlig hører inn under
jordskifterettens oppgaver. Det samme gjelder forslaget om å la
jordskifteretten prøve forvaltningsvedtak knyttet til distriktsgrensene,
jf. § 42. Departementet vil imidlertid gå inn for
utvalgets forslag om å gi jordskifteretten en rolle når
det gjelder regler om beitebruk. Forutsatt at kompetansen som nevnt
ovenfor styrkes, finner departementet at slike oppgaver vil være
naturlige for jordskifteretten å ivareta.
8.21 Myndighetsorganer og forvaltning
På det regionale nivå foreslår Reindriftslovutvalget at
dagens områdestyrer gjøres om til fylkesreindriftsstyrer.
Fylkesmannen overtar de oppgaver reindriftskontorene har i dag.
Utvalget foreslår videre at det sentrale reindriftsstyret
opprettholdes. På det administrative nivå videreføres
dagens sentrale enhet, men i form av Statens reindriftsforvaltning.
Etter utvalgets forslag forutsettes enkeltsaker flyttet ut av departementet
i sin helhet.
Høringsuttalelsene avspeiler ulike oppfatninger om dette.
En del høringsuttalelser er positive til forslaget om
at fylkesmannen skal ha administrativt ansvar på regionalt
nivå. Det daværende
Arbeids-
og administrasjonsdepartementet
gir uttrykk for at ikke bare
sett fra reindriftsforvaltningens og næringens behov, men
også fra et areal- og miljøvernperspektiv, vil
alle parter være tjent med en forvaltningsmodell som evner å se
forvaltningsområdene som virker inn på reindriftens
samlede rammebetingelser bedre i sammenheng. I tillegg til sektoransvar på ulike
områder, vil fylkesmannsembetet også kunne tilføre
reindriftsforvaltningen tiltrengt kompetanse og autoritet i gjennomføringen
av oppgavene. Dernest vil en slik samling etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets
oppfatning, bidra til en forenkling av forvaltningen sett fra publikums
ståsted.
Andre mener at forslaget har uheldige sider. Blant annet foreligger
det en bekymring for at reindriftsinteressene vil kunne komme dårlig
ut når det gjelder oppmerksomhetsnivå i forhold
til de øvrige interesser.
Reindriftssjefen
gir
uttrykk for at forslaget innebærer en svekkelse av innsigelsesinstituttet
etter plan- og bygningsloven.
Flere tar til ordet for at Sametinget bør overta ansvaret
for reindriftsforvaltningen.
Sametinget
selv mener at overføring
til fylkesmannen vil innebære en tilbakevending til noe
som ligner på det tidligere lappefogdsystemet; noe som ikke
vil være hensiktsmessig og som vil fjerne reindriften fra
det samiske samfunnet. Sametinget uttaler at Regjeringen må ta
initiativ til å utrede nærmere forhold omkring
samisk selvbestemmelse og forvaltning av reindriften.
Etter
departementets
syn må Sametingets
krav ses i forhold til det generelle behovet for en gjennomgang
av hvilke politikkområder Sametinget bør få økt
myndighet over.
En prinsipiell avklaring med hensyn til Sametingets myndighet
og innflytelse på ulike områder vil kunne ta tid.
Samtidig haster det med å få andre viktige endringer
på plass.
Dette har ført til at departementet ved denne lovrevisjonen
ikke foreslår endringer med hensyn til organiseringen av
den offentlige forvaltningen. Både Sametinget og NRL er
enige i at det i denne omgang ikke foretas endringer i forvaltningsmodellen
for reindriften.
8.22 Reinoppsyn
Reindriftslovutvalget tar i punkt 9.9.7 i utredningen opp spørsmålet
om hvem som skal påse at bestemmelser og vedtak blir overholdt.
Etter utvalgets oppfatning taler mye for at Reindriftsforvaltningen bør
skjermes for slike oppgaver. For at den skal kunne forestå faglig
oppfølging på en best mulig måte, er
det viktig med gode samarbeidsrelasjoner i forhold til utøverne
i næringen. Et for sterkt kontrollelement som del av forvaltningens
virksomhet, vil kunne motvirke dette.
Utvalget foreslår derfor i utkastet § 12-4
at Statens naturoppsyn (SNO) skal føre kontroll med at bestemmelser
gitt i eller i medhold av reindriftsloven blir overholdt. Det påpekes
at SNO allerede i dag har en rekke oppgaver i de områder
hvor det utøves reindrift. Reinoppsynet skal i henhold
til utvalgets forslag, kontrollere at beitetider blir overholdt,
samt at andre beitebruksregler blir ivaretatt, for eksempel kjørereglene
for flytting mv.
Den norske advokatforening
og
Direktoratet for naturforvaltning
er blant
dem som støtter forslaget. For øvrig er høringsinstansene
gjennomgående temmelig negative, selv om få i
særlig grad begrunner dette nærmere. Det foreslås
at oppgavene skal ivaretas av Reindriftsforvaltningen eller Reinpolitiet.
Sametinget
påpeker at i 2001
ble bare 3500 timer av totalt 21000 timer brukt til oppsyn med næringen
fra Reinpolitiets side. Det framholdes at Reinpolitiet bør
få tilført ressurser slik at de kan øke
sin kompetanse når det gjelder reindrift, samisk språk
og samisk kultur. Videre gir Sametinget uttrykk for at virkeområdet
for Reinpolitiet bør utvides slik at det omfatter hele
reindriftsområdet.
Etter
departementets
oppfatning, vil
det være behov for visse former for kontroll og oppsyn. Reindrift
foregår over store områder og under marginale
forhold. Lojal innretning fra utøvernes side i forhold
til de ulike rammebetingelser, er en forutsetning for en velordnet
reindrift. For å forhindre at et lite mindretall skal ødelegge
for fellesskapet og skape utrygghet og uro, framstår et
offentlig oppsyn som nødvendig. Et oppsyn vil også rette seg
mot andre brukere av fjell og utmark, og slik kunne bidra til at
reindriften får «arbeidsro» når dette
er nødvendig.
Departementet ser det likevel slik at forslaget om et eget reinoppsyn
ikke bør følges opp i denne omgang. SNO har nå overtatt
det statlige naturoppsynet i Finnmark fra Fjelltjenesten, mens det
ennå er uvisst om SNO også kommer til å utøve
tjenester for Finnmarkseiendommen. På den bakgrunn kan det
være hensiktsmessig å avvente utviklingen her og
den rolleavklaring mellom ulike aktører som gjennom dette
må finne sted, herunder også forholdet til Reinpolitiet.
Spørsmålet vil bli drøftet med alle berørte
interesser, blant annet Miljøverndepartementet og Justisdepartementet,
før det kan tas endelig stilling til spørsmålet.
Det har vært vurdert å foreslå en hjemmel
i loven for senere opprettelse av et slikt tilsyn, men departementet
har kommet til at også dette bør vente. Dette
vil innebære at situasjonen blir som i dag. Både
Sametinget og NRL har under konsultasjonene uttrykt at de støtter
en slik avgjørelse.
8.23 Mekling
Utvalget foreslår en meklingsordning for utenrettslig
konfliktløsning som er blitt godt mottatt blant høringsinstansene.
Departementet
slutter seg til utvalgets
vurderinger. Etter departementets syn er det viktig å åpne for
en adgang til å løse konflikter utenrettslig. Dette
vil kunne gi en mykere og mindre formell ramme rundt konfliktløsninger,
som også vil gjøre samarbeid og sameksistens lettere
senere.
Etter forslaget kan områdestyret av eget tiltak eller
etter ønske fra en leder av siidaandel, fra en siida eller
et distrikt, bestemme at det skal megles mellom to parter som ikke
klarer å samarbeide om løsning av en konflikt.
Områdestyret eller Reindriftsstyret utpeker en person
som antas å ha tillit hos begge parter som meglingsmann.
Meglingsmannen innkaller til møte med rimelig varsel, og
begge parter har plikt til å møte.
8.24 Sanksjoner
Utvalget har foreslått et eget kapittel hvor ulike sanksjonsbestemmelser
er samlet. Begrepet sanksjoner er brukt som felles betegnelse på tiltak
som skal fremtvinge oppfyllelse av et gitt pålegg og reaksjoner
med et i det vesentlige pønalt formål. Stort sett
framkommer det ikke tungtveiende innvendinger imot hovedtankene
i forslaget.
Regjeringsadvokaten, Advokatforeningen og Politidirektoratet
har
imidlertid noen synspunkter som er kommentert i merknadene, og for
en del tatt hensyn til.
Departementet
vil påpeke
at dagens lov er mangelfull i forhold til muligheten for å iverksette
tiltak og sanksjonere dersom lover og regler ikke følges. Utvalgets
forslag til nye bestemmelser gir, etter departementets syn, både
et fleksibelt og nyansert virkemiddelapparat, og fremstår
som langt mer hensiktsmessig enn dagens bestemmelser. I tillegg
til de bestemmelser en har i dag om reduksjon av reinflokk ved tvang,
foreslås det bestemmelser om tvangsmulkt, forelegg og avgift
ved brudd på bruksregler. Departementet vil særlig
peke på at bestemmelsen om tvangsmulkt kan være
et hensiktsmessig virkemiddel ved brudd på bestemmelser
i loven og vedtak fattet med hjemmel i denne.
Sametinget har under konsultasjonene gitt uttrykk for at de ikke
vil gå inn for utvalgets forslag til sanksjonsbestemmelser.
Begrunnelsen har vært at dersom reindriften selv ikke tildeles
den endelige myndighet til å fastsette reintall og ikke har
flertall i styringsorganene, svekkes sanksjonsbestemmelsenes legitimitet.
Under behandlingen i Sametingets plenum gikk flertallet imot forslaget til
sanksjonsbestemmelser. NRL har ikke hatt innvendinger mot forslaget
slik det foreligger.
8.25 Instruksjonsmyndighet og omgjøringsadgang
I departementets høringsbrev av 1. mars 2002 tok departementet
opp spørsmålet om det gjennom loven bør
legges et klarere grunnlag for overordnet myndighets adgang til å instruere
de styrende organer, og i påkommende tilfeller omgjøre
fattede vedtak.
Mange er negative til dette.
Sametinget
gir uttrykk
for at dette vil undergrave den rollen Sametinget og reindriften
er gitt gjennom oppnevning av medlemmer i de styrende organer.
Departementet
har merket seg de innvendinger som
har kommet, og vil ikke forfølge dette nærmere.
Det dreier seg om kollegiale organer hvor blant annet samfunnserfaring,
lokalkunnskap og faglig kompetanse er sentrale elementer. Videre
er Sametinget og fylkestingene sentrale ved oppnevningen. Når
lovgiver velger en slik løsning, vil en slik særskilt
tydeliggjøring av instruksjonsmyndighet og omgjøringsadgang
innebære et noe motstridende signal. Slik adgang foreligger
i betydelig utstrekning etter generelle forvaltningsrettslige prinsipper
og forvaltningslovens bestemmelser. Departementet mener dette gir
tilstrekkelig grunnlag for oppfølging der hvor dette skulle
framstå som nødvendig.